تنظیم‌گری بازار برق؛ چگونه؟

هدف اصلی صنعت برق کشور در برنامه هفتم افزایش سهم معاملات در بورس انرژی حداقل تا ۶۰‌درصد معاملات برق کشور بوده به طوری که نقش دولت در تصدی خرید و فروش برق به حداقل ممکن برسد، وزارت نیرو فقط نقش تنظیم‌‌‌گری در میان عرضه و تقاضای برق را ایفا کند و عمده معاملات، در بورس انرژی یا در قالب معاملات دوجانبه صورت پذیرد. براین اساس دستورالعمل توسعه مبادلات برق در بورس انرژی اواخر سال ۱۴۰۱ از طرف وزیر نیرو ابلاغ شد.

یک استاد دانشگاه و کارشناس صنعت برق در این راستا معتقد است: در بازارهای جهانی قراردادهای دوجانبه و معاملات در بورس عمده تجارت برق را تشکیل می‌دهند، در حالی که در کشور ما برعکس عمل می‌شود و عمده برق در بازار برق مبادله می‌شود که این رویکرد نیاز به تغییر دارد و با این تغییر، حساسیت بخش خصوصی به سقف بازار هم از بین خواهد رفت. به گفته محمود‌رضا حقی‌‌‌فام قبل از ابلاغ این دستورالعمل، حضور در بورس هیچ مزیتی برای مصرف‌کننده نداشت؛ چرا که مصرف‌کننده برق را با همان قیمت از شرکت توزیع یا برق منطقه‌‌‌ای دریافت می‌کند و هزینه آن را هم به جای تسویه آنی، بعدا پرداخت می‌کند. در واقع مصرف‌کننده برای حضور در بورس انگیزه‌‌‌ای نداشته و منفعتی نصیبش نخواهد شد. علاوه بر اینها، بعد از پرداخت پول، تضمینی نیز برای تامین برق نیست.

این کارشناس برق افزود: در تعیین قیمت برق برای سال‌جاری نظرات بخش خصوصی هم دیده شده است. البته معتقد هستم با توجه به وضعیت سرمایه‌گذاری در بخش نیروگاهی می‌توان دو کار موازی را هم مدنظر داشت که یکی خودتامین شدن بخش صنعتی و دیگری مجوز احداث نیروگاه‌‌‌های دولتی برای رفع ناترازی است. در گفت‌‌‌وگو با محمود‌رضا حقی‌‌‌فام استاد دانشگاه و کارشناس صنعت برق، بعد از گریزی به نحوه قیمت‌گذاری برق و تعیین سقف قیمت آن، به بررسی دستورالعمل جدید وزارت نیرو برای مبادلات برق در بورس انرژی پرداخته‌‌‌ایم. مشروح این گفت‌‌‌وگو را در ادامه می‌‌‌خوانید.

به طور کلی چه مدل‌‌‌هایی برای قیمت‌گذاری برق در دنیا وجود دارد و دارای چه ویژگی‌‌‌هایی است. کدام‌یک را برای شرایط کنونی اقتصاد برق ایران مناسب‌‌‌تر می‌‌‌دانید؟

پیش از ورود به بحث با توجه به عضویت بنده در هیات تنظیم بازار برق ایران، اعلام می‌‌‌کنم که پاسخ به سوالات این گفت‌‌‌وگو، موضع رسمی وزارت نیرو نیست، بلکه نظرات شخصی است. بدیهی است قیمت‌گذاری کالاهایی که میزان عرضه آن در بازار بیشتر از مصرف است و عرضه‌‌‌کنندگان استراتژی هماهنگی برای حضور در بازار و احیانا احتکار نداشته باشند، نیاز به قیمت‌گذاری و نیز تعیین سقف ندارد، اما در شرایط معکوس که میزان تقاضا دست کم در مقاطعی از زمان، بالاتر از عرضه است و امکان ذخیره‌‌‌سازی عمده کالا هم وجود نداشته باشد تنظیم مقررات برای کنترل قیمت در بازار اهمیت دارد به‌‌‌خصوص اگر کالای مورد نظر استراتژیک باشد و نیز هزینه عدم‌دسترسی به این کالا در بین گروه‌‌‌های مختلف مصرف تفاوت فاحشی داشته باشد.

درباره کالایی مثل برق که جزو نیازهای اساسی مردم است، در صورت وجود محدودیت در مقاطعی از زمان و عدم‌امکان فنی ذخیره‌‌‌سازی عمده، اگر مقرراتی برای قیمت‌گذاری انجام نشود، هر عرضه‌‌‌کننده با توجه به اینکه رقابتی در بازار وجود ندارد، می‌تواند برق را به بالاترین قیمت به فروش برساند. به طوری که قیمت می‌تواند به هزینه قطع سرویس (Interruption Cost) برای مشترکان نزدیک شود. برای مقابله با این بی‌‌‌نظمی اقتصادی و برای رفاه اجتماعی در جامعه، سازوکاری برای قیمت‌گذاری و تعیین سقف در نظر گرفته می‌شود. در جوامعی که یارانه انرژی‌ برق به‌‌‌صورت گسترده‌‌‌ای وجود دارد قیمت‌گذاری در سمت مصرف نیز به‌‌‌شدت اعمال می‌شود.

بنابراین باید توجه داشته باشیم که اگر در زمان محدودیت عرضه، بازار برق سقف نداشته باشد و نیز احیانا استراتژی قیمت‌‌‌دهی هماهنگ (تبانی) بین عرضه‌‌‌کنندگان باشد، هزینه بسیار سنگینی به اقتصاد و جامعه تحمیل خواهد شد. به هر حال به نظر می‌رسد به‌خصوص برای برق، رگولاتور مجبور است برای بازار سقفی تعیین کند که حداکثر قیمت را در بازار مدیریت کند. بنابراین تعیین سقف در صورت کمبود عرضه و نیز تبانی در عرضه یک ضرورت است. در ایران هم با توجه به کمبود در عرضه وزارت نیرو ناچار به تعیین سقف است.

سقف قیمت بر چه مبنایی است و با چه سازوکاری تعیین می‌شود؟

سابقه بازار برق در ایران و بسیاری از کشورها، وجود سقف قیمت را به صورت منطقی اثبات کرده است، اما این تعیین سقف بر چه مبنایی انجام می‌شود؟ یکی از مشکلات بزرگ تعیین سقف برق در ایران، اقتصاد بیمار کشور است. سقف قیمت برق در ایران معمولا با احتساب تمام مولفه‌‌‌های تولید (هزینه سوخت، مواد شیمیایی و...) و به عبارتی AVC نیروگاه‌‌‌ها تعیین می‌شود. برای محاسبه AVC کارشناس منتخب هیات تنظیم بازار برق ایران، شرکت برق حرارتی است. امسال با دریافت اطلاعات لازم و بر اساس یک مدل اقتصادی سرمایه‌گذاری و با احتساب تمامی مولفه‌‌‌های تاثیرگذار، سقف قیمت تعیین شد که اتفاقا با مدل محاسباتی از طریق AVC نیز مورد تایید است. نتیجه آنکه امسال سقف تعیین‌‌‌شده برای بازار عمده‌‌‌فروشی برق، نسبت به سال گذشته 33درصد افزایش داشته است.

در مدل استفاده‌‌‌شده برای سقف بازار، به عنوان مثال برای نیروگاهی با عمر 20 سال، این سقف قیمت طوری تعیین می‌شود که IRR معادل 5 تا 6‌درصد را که عدد معقولی برای سرمایه‌گذاری است، تضمین می‌کند. این در حالی است که با محاسبه مولفه‌‌‌های تولید و تعیین سقف اعلام‌‌‌شده، نیروگاه‌‌‌های بخار کاملا منتفع هستند، نیروگاه‌‌‌های کلاس F و نیروگاه‌‌‌های  با راندمان بالا و با هزینه نگهداری بیشتر، حاشیه سود کمتری دارند. البته واقعیت این است که سرمایه‌گذاری در بخش نیروگاهی در هیچ شرایطی، با بازارهای موازی مانند مسکن و فولاد و... که همراه با سوداگری است قابل مقایسه نیست. هیچ نیروگاه‌‌‌داری نباید سود خود را با سود بازارهای موازی مقایسه کند.

توجه داشته باشید که در بخش برق حدود 35 میلیارد دلار یارانه انرژی در کشور داده می‌شود.80 میلیارد مترمکعب گاز در نیروگاه‌‌‌ها به ازای هرمترمکعب 30 سنت دلار، 24 میلیارد دلار ارزش دارد. استفاده از گازوئیل و مازوت برای نیروگاه‌‌‌ها نیز حداقل بین 10 میلیارد دلار برای کشور هزینه دارد. پولی که در این صنعت به عنوان یارانه تخصیص داده شده، اصلا وارد چرخه صنعت برق نمی‌شود و در واقع یارانه‌‌‌ای است که به مصرف‌کننده نهایی داده می‌شود. از 35 میلیارد دلار، حدود 30‌درصد یعنی 10 میلیارد دلار هم وارد بخش صنعتی می‌شود.

با وجود این سهم، یارانه صنعتی و رانت بسیار بزرگی که در حوزه انرژی به‌خصوص برای صنایع فلزی و شیمیایی وجود دارد، باز هم سرمایه‌گذاران صنایعی مثل آلومینیوم و فولاد و مس و پتروشیمی به سمت سرمایه‌گذاری در صنعت برق نمی‎روند. در واقع به دلیل بازارهای موازی و به‌‌‌شدت رانتی، هیچ انگیزه‌‌‌ای برای سرمایه‌گذاری در حوزه نیروگاهی وجود ندارد. این عدم‌رغبت به دلیل مشکل بازارهای موازی است نه سقفی که برای قیمت برق تعیین می‌شود. اگر برای احداث نیروگاه‌‌‌ها صندوق توسعه ملی تسهیلات اختصاص ندهد، هیچ سرمایه‌گذاری با پول خود حاضر به سرمایه‌گذاری در حوزه نیروگاهی نخواهد بود.

با توجه به اینکه صنعت برق در لبه‌‌‌های ناترازی خاموشی و ورشکستگی قرار دارد، اولویت دولت در حمایت از تولیدکنندگان برق باید چه باشد؟

پرداخت مطالبات به موقع نیروگاه‌‌‌داران باید در اولویت دولت باشد، این اقدام به هر اقدام دیگری تقدم دارد و برای زنده ماندن و حفظ آنها الزامی است. از طرف دیگر رسیدگی و نظارت بر بازارهای موازی باید در دستور کار حاکمیت انرژی باشد که قطعا کاری نیست که در کوتاه‌‌‌مدت بتوان به نتیجه رساند.

سرمایه‌گذاری جدید در صنعت برق نیازمند چه سازوکاری است؟ با توجه به اینکه در حال حاضر تولیدکنندگان غیردولتی برق، بیش از 60‌درصد برق کشور را تامین می‌کنند، آیا از نظرات آنها در تعیین سقف استفاده می‌شود؟

تحریک و ترغیب سرمایه‌گذار برای سرمایه‌گذاری در حوزه نیروگاه‌‌‌ها باید از طریق صندوق توسعه و فروش گواهی ظرفیت انجام شود، اگر این حمایت‌‌‌ها نباشد و صرفا با افزایش قیمت برق به دنبال سیگنال سرمایه‎گذاری باشیم قیمت برق باید بسیار افزایش یابد تا از پس سرمایه‌گذاری در نیروگاه‌‌‌ها برآید که امروز شرایط جامعه برای این فشار آماده نیست و چنین چیزی را قبول نمی‌‌‌کند. البته در مدلی که بتوان سوبسید 35 میلیارد دلاری را در انتهای زنجیره توزیع کرد نیز به دادن سیگنال واقعی سرمایه‌گذاری کمک خواهد کرد. در پاسخ سوال دوم شما هم باید گفت، در تعیین قیمت برق برای سال‌جاری نظرات بخش خصوصی هم دیده شده است. البته معتقد هستم با توجه به وضعیت سرمایه‌گذاری در بخش نیروگاهی می‌توان دو کار موازی را هم مدنظر داشت که یکی خودتامین شدن بخش صنعتی و دیگری مجوز احداث نیروگاه‌‌‌های دولتی برای رفع ناترازی است.

آیا تشکیل یک نهاد مستقل تنظیم‌‌‌گر (رگولاتوری) می‌تواند نارسایی‌‌‌های موجود در قیمت‌گذاری برق را حل و فصل کند؟

سوال شما را با این سوال پاسخ خواهم داد که آیا وجود شورای رقابت، شرایط صنعت خودرو را بهبود بخشیده است؟! در صنعت برق کالایی تحت عنوان برق تولید می‌شود که قیدوبندهای بسیاری دارد و با مسائل فنی آمیخته است، بنابراین رگولاتور این بخش باید متخصص و حرفه‌‌‌ای باشد و اگر چنین نباشد صنعت به بیراهه خواهد رفت. چالش اصلی صنعت برق در ساختار اقتصادی اشتباه آن است که باید اصلاح شود. چرا در صنعت برق باید وظیفه‌‌‌ای برای توزیع یارانه وجود داشته باشد؟ چرا تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان برق برای خرید و فروش در بورس آزاد نیستند؟ چرا دولت به بخش خصوصی برق اجازه صادرات انرژی را نمی‌‌‌دهد؟ جواب همه این سوالات در گاز تقریبا رایگانی است که در اختیارشان می‌‌‌گذارد، در واقع اقتصاد برق براساس سوخت تقریبا مجانی پایه‌‌‌گذاری شده و در نتیجه تمام معادلات را به هم زده است.

علاج درد صنعت برق نهاد رگولاتور نیست، بلکه اصلاح اقتصاد برق است. 35 میلیارد دلار یارانه‌‌‌ای که به بخش انرژی داده می‌شود باید از بخش تولید، انتقال و توزیع جدا شده و به انتهای زنجیره منتقل شود. باید سوخت اولیه در یک دوره‌ گذار به سمت قیمت‌های غیر‌یارانه‌‌‌ای برود و طبعا قیمت برق نیز بدون سرکوب قیمت در زنجیره تعیین شود. در این صورت قیدوبندهای موضوع سوخت باید از دست بخش خصوصی باز شود و این بخش بتواند حتی با واردات گاز قراردادهای بلندمدت منعقد کند. اگر بخش نیروگاهی کشور به اهمیت این موضوع پی ببرد، حتی صنایع هم از رانت انرژی خلاص می‌‌‌شوند و شفافیت اقتصادی در کشور ایجاد می‌شود. البته این به معنی این نیست که از حمایت مصرف‌کنندگان رها شود، بلکه شاه‌‌‌بیت موضوع این است که پرداخت یارانه به انتهای زنجیره منتقل شود.

لطفا در مورد محتوای دستورالعمل جدید وزارت نیرو برای مبادلات برق در بورس انرژی توضیح دهید و بفرمایید شکل اجرایی آن چگونه است؟ طی بررسی و تدوین این طرح چه تغییراتی صورت گرفت؟

در بازارهای جهانی قراردادهای دوجانبه و معاملات در بورس عمده تجارت برق را تشکیل می‌دهند، در حالی که در کشور ما برعکس عمل می‌شود و عمده برق در بازار برق مبادله می‌شود. این رویکرد نیاز به تغییر دارد و با این تغییر، حساسیت بخش خصوصی به سقف بازار هم از بین خواهد رفت. قبل از ابلاغ این دستورالعمل، حضور در بورس هیچ مزیتی برای مصرف‌کننده نداشت؛ چرا که مصرف‌کننده برق را با همان قیمت از شرکت توزیع یا برق منطقه‌‌‌ای دریافت می‌کند و هزینه آن را هم به جای تسویه آنی، بعدا پرداخت می‌کند. در واقع مصرف‌کننده برای حضور در بورس انگیزه‌‌‌ای نداشته و منفعتی نصیبش نخواهد شد. علاوه بر اینها، بعد از پرداخت پول، تضمینی نیز برای تامین برق نیست.

بر اساس این دستورالعمل مشترکان بالای یک مگاوات می‌توانند برق موردنیاز خود را مستقیما از طریق بورس انرژی خریداری کنند. بنابراین معامله یک‌سوم از برق مصرفی کشور از طریق بورس انرژی خواهد شد و مشترکان بالای یک مگاوات، می‌توانند برق را به صورت سلف با نرخی کمتر از نرخ تکلیفی، براساس سهمیه تعیین‌‌‌شده برای خود به صورت مستقیم از نیروگاه خریداری کنند. در صورت خرید برق از بورس این مصارف جزو اولویت‌های مدیریت خاموشی نخواهند بود.

راه‌‌‌اندازی تابلوی سبز نیز یکی دیگر از مفاد دستورالعمل جدید است و یکم خرداد سال‌جاری از تالار سبز بورس انرژی رونمایی شد. به این ترتیب بستر لازم برای حضور انرژی‌‌‌های تجدید‌‌‌پذیر در بورس فراهم شده است و سرمایه‌گذاران این بخش می‌توانند با اطمینان بیشتری از تامین هزینه نسبت به احداث نیروگاه‌‌‌های تجدیدپذیر اقدام کنند که باعث جبران قابل‌توجهی از ناترازی برق در صنعت برق کشور خواهد شد. با ابلاغ این دستورالعمل انتظار ما این است که دو‌‌‌سوم بخش خصوصی از حضور در بازار بورس انرژی استقبال کنند. بخش خصوصی نیروگاهی با ورود به بورس می‌تواند علاوه بر کشف قیمت واقعی، پول حدود 100 میلیارد کیلووات‌‌‌ساعت را زودتر دریافت کند.

در دستورالعمل ابلاغی همه ملاحظات به نفع همه ذی‌نفعان دیده شده است، اما سازوکار بررسی تغییرات دستورالعمل جدید وزارت نیرو برای مبادلات برق در بورس انرژی ایجاد اتاق گفت‌‌‌وگو با ذی‌نفعان و بازیگران مختلف این حوزه است که ماموریت این کار برعهده دبیرخانه هیات تنظیم بازار گذاشته شده است. از نظرات و پیشنهادهای بخش خصوصی نیز باید استفاده شود. بسیاری از نظرات و دیدگاه‌‌‌ها به استحضار وزیر نیرو رسیده است. این اتاق گفت‌‌‌وگو در بخش نیروگاهی نیز باید دبیرخانه داشته باشد و نظرات موافق و مخالف گرفته شود.

هدف‌‌‌گذاری دستورالعمل توسعه بورس برق این است که حضور مصرف‌کننده و تولیدکننده در بورس معنادار و اقتصادی باشد. وقتی خرید و فروش برق در بورس انجام شود، شرکت‌های توزیع برق و برق‌‌‌های منطقه‌‌‌ای مجاز به قطع برق نیستند. با توسعه بورس برق، قدم‌‌‌های مهمی در تجارت برق بدون دخالت دولت برداشته خواهد شد. در ادامه این سازوکار انتظار می‌رود بازار پاسخگویی تقاضا هم عملیاتی شود.