چرایی شکست دولت‏‏‌ها در صنعت برق

در دهه ۷۰ و با وجود شرایط سخت اقتصادی کشور بعد از جنگ تحمیلی، دولت تحولات بزرگی در صنعت برق رقم زد به گونه‌‌‌ای که با ساخت نیروگاه‌‌‌های بزرگ عملا ناترازی دست کم مساله کشور نبود اما اواخر دهه ۸۰ با خصوصی‌‌‌سازی بدون در نظر گرفتن الزامات لازم از جمله اقتصاد صنعت برق مشکلات روز‌به‌روز تشدید شد و نیروگاه‌داران که شاهد صرفه اقتصادی نبودند در معدود مواردی سراغ افزایش تولید رفتند؛ به گونه‌‌‌ای که بر اساس آمارها از برنامه ششم صنعت برق عملا به کما رفت و ناترازی با توجه به رشد ۵‌درصدی مصرف سالانه کشور روز‌به‌روز افزایش یافت. با وجود این دولت‌‌‌ها سراغ حل ریشه‌‌‌ای مشکل نرفتند و شعارهای وزرای نیرو یا در کشور قابلیت اجرا نداشت یا اینکه در حد شعار و حرف باقی ماند و به عمل منتهی نشد. حال و با روی کار آمدن دولت چهاردهم زمان آن رسیده که متفاوت از گذشته قبل از هر چیز علل موفق نبودن دولت‌‌‌ها در بخش تولید، توزیع، انتقال و بهینه‌‌‌سازی با حضور جمعی از متخصصان بررسی شود و در مرحله بعد با توجه به بن‌بست سیاست‌‌‌های گذشته، اصلاح ساختار وزارت نیرو در دستور کار قرار گیرد تا به تدریج شاهد رفع ناترازی ۲۵ درصدی برق کشور باشیم.

در همین خصوص عضو گروه آینده‌نگاری و سیاستگذاری پژوهشگاه وزارت نیرو معتقد است: باید علل عدم‌موفقیت سه دولت گذشته در دولت چهاردهم مورد کالبد‌شکافی قرار گیرد و راهکارهای رفع مساله از زبان متخصصان بیان شود چرا که رویه کنونی حاصلی جز ۱۸‌هزار مگاوات ناترازی نداشته است. نکته اساسی اینکه حتی کشورهای با اقتصاد آزاد همچون آمریکا هم صنعت برق جزو آخرین بخش‌‌‌های اقتصادی بود که با مقررات‌‌‌زدایی و اصلاح ساختار به سوی آزاد‌سازی حرکت کردند و در مواردی به دلیل ناآماده بودن زیرساخت‌‌‌های نهادی، خاموشی بزرگی در این کشور اتفاق افتاد. اما در کشور ما بدون در نظر داشتن بافتار اقتصاد سیاسی کشور، بخش برق از اولین صنایع دولتی بود که به سمت خصوصی‌سازی سوق داده شد که نتیجه آن عقب‌افتادگی در توسعه این بخش است؛ به همین خاطر ضروری است هر کشوری با توجه به شرایط خاص نهادی و تاریخی خود از نسخه اختصاصی خود برای توسعه استفاده کند و نکته مهم‌تر اینکه باید ساختار و تشکیلات وزارت نیرو برای رقم زدن اتفاقات جدید تغییر کند.

به گفته علیرضا اسدی یکی از مهم‌ترین اقدامات این است که یک هسته فکری و سازمانی متشکل از متخصصان خارج از بوروکراسی اداری وزارت نیرو شکل بگیرد تا به طور تاریخی مشکلات توسعه صنعت را ریشه‌یابی کند و راه‌‌‌حلی متناسب الزامات اقتصاد سیاسی ایران ارائه کند. موضوع دوم این است که زیرمجموعه‌‌‌های وزارت نیرو مانند توانیر، برق حرارتی، ساتبا و... نشان داده‌اند ظرفیت حل مساله توسعه برق را ندارند و نتوانسته‌اند برنامه‌‌‌های توسعه‌‌‌ای صنعت برق را محقق کنند. بر همین اساس وزارت نیرو باید ساختارهای موردنیاز برای حل مسائل روزمره (عملیاتی) و حل مسائل آینده (توسعه‌‌‌ای) را از هم تفکیک کند و دو نوع ساختار سازمانی برای این دو ماموریت ایجاد کند که مهم‌ترین ماموریت سازمان توسعه‌‌‌ای و آینده‌‌‌نگر صنعت برق، ارائه مدل‌‌‌های تامین مالی توسعه صنعت برق و بسیج منابع برای توسعه این صنعت در یک بافتار معیوب اقتصادی است تا حداقل در سال چهارم مسیر متفاوت و روشنی پیش روی صنعت برق قرار گیرد.

متن پیش رو ما‌حصل گفت‌‌‌وگوی «دنیای‌اقتصاد» با علیرضا اسدی، عضو گروه آینده‌‌‌نگاری و سیاستگذاری پژوهشگاه وزارت نیرو است که در ادامه از نظر مخاطبان می‌‌‌گذرد.

 در دولت‌‌‌های گذشته با وجود پتانسیل‌‌‌های موجود در حوزه انرژی‌‌‌های فسیلی و تجدیدپذیر چالش ناترازی روز‌به‌روز افزایش پیدا کرد و در پیک تابستان امسال شاهد ناترازی 18‌هزار مگاواتی بودیم. به نظر شما تا چه میزان امکان تغییر شرایط حداقل در یک دهه اخیر فراهم بود؟

کشور ما در حوزه برق از اواخر دهه 80 با چند مساله مواجه شد؛ مساله نخست موضوع سرمایه‌گذاری در صنعت برق اعم از زیرساخت‌‌‌های تولیدی و شبکه بود؛ به این معنا که در بخش تولید فرض قانون‌گذار این بود که باید توسط بخش خصوصی انجام شود در حالی که موانع بسیاری همچون فقدان جذابیت اقتصادی مانع ورود سرمایه‌‌‌های بخش خصوصی به این صنعت شد و بخش دولتی هم با سرمایه‌گذاری کمتر از یک میلیارد دلار که کمتر از 20‌درصد سرمایه موردنیاز است، نتوانست اقدام قابل قبولی داشته باشد؛ این در حالی است که تا اواخر دهه 80 که هنوز دولت از سرمایه‌گذاری در صنعت برق خارج نشده بود، دچار مشکل ناترازی نبودیم.

موضوع دوم اینکه دولت قرار بود در سه دهه گذشته متنوع‌‌‌سازی سبد عرضه برق و به طور خاص توسعه تجدیدپذیرها را در پیش بگیرد، اما هیچ‌کدام از دولت‌‌‌ها به برنامه‌‌‌ها و شعارهای خود دست پیدا نکردند چرا که همزمان در کشورهای توسعه‌یافته برخلاف ما توسعه تجدید‌‌‌پذیرها با حمایت و مداخله مستقیم دولت‌‌‌ها محقق شده بود. هرچند که امروزه با توجه به توسعه فناوری‌‌‌ها، اقتصاد این بخش به‌قدری جذاب شده که نیازی به حمایت حداکثری دولت‌‌‌ها ندارد ولی همچنان بخش قابل‌توجهی از تامین مالی توسعه زیرساخت‌‌‌ها توسط بخش عمومی ‌‌‌و دولتی انجام می‌شود.

از سوی دیگر مساله‌ای که از برنامه پنجم تا هفتم مطرح شده بود، بهینه‌سازی مصرف برق بود که وقتی به آمار نگاه می‌‌‌کنیم نه‌تنها شاخص شدت انرژی ما نصف نشد. بلکه افزایش پیدا کرد چرا که اقداماتی مانند تامین مالی از محل صرفه‌جویی سوخت، بازار بهینه‌سازی، آگاهی‌‌‌سازی مردم و حتی سیاست‌‌‌های افزایش قیمت برای تغییر رفتار مصرف‌کننده اجرایی نشد و در یک جمع‌‌‌بندی کلی می‌توان گفت مجموعه حاکمیت طی این سال‌ها در محورهای مختلف برای رفع ناترازی و بهینه‌‌‌سازی ناموفق بود؛ با وجود این موضوعاتی همچون فعال کردن بورس انرژی را شاید بتوان از اقدامات مهم دولت سیزدهم قلمداد کرد.

در چنین شرایطی معتقدم باید علت عدم‌موفقیت سه دولت گذشته در دولت چهاردهم مورد کالبد‌شکافی قرار گیرد و راهکارهای رفع مساله از سوی متخصصان ارائه شود؛ چرا که رویه کنونی حاصلی جز 18‌هزار مگاوات ناترازی نداشته است. نکته اساسی اینکه حتی کشورهای با اقتصاد آزاد همچون آمریکا هم صنعت برق جزو آخرین بخش‌‌‌های اقتصادی بود که با مقررات‌‌‌زدایی و اصلاح ساختار به سوی آزاد‌‌‌سازی حرکت کردند و در مواردی به دلیل ناآماده بودن زیرساخت‌‌‌های نهادی، خاموشی بزرگی در این کشور اتفاق افتاد. اما در کشور ما بدون در نظر داشتن بافتار اقتصاد سیاسی کشور، بخش برق از اولین صنایع دولتی بود که به سمت خصوصی‌سازی سوق داده شد که نتیجه آن عقب‌افتادگی در توسعه این بخش است. به همین خاطر ضروری است هر کشوری با توجه به شرایط خاص نهادی و تاریخی خود از نسخه اختصاصی خود برای توسعه استفاده کند و نکته مهم‌تر اینکه باید ساختار و تشکیلات وزارت نیرو برای رقم زدن اتفاقات جدید تغییر کند. کما اینکه در یک دوره‌‌‌ای به‌‌‌رغم محدودیت‌های پس از جنگ تحمیلی، توانسته‌‌‌ایم مشکل برق را رفع کنیم و به صادرکننده برق تبدیل شویم. اما با تغییراتی که در حکمرانی اقتصادی صنعت برق صورت گرفت به جای تغییر مثبت، شاهد آشفتگی و ناسازگاری درونی و ساختاری در اداره صنعت برق بوده‌ایم که نتیجه آن کاهش نرخ رشد تولید برق و ناترازی چندساله گذشته است که همچنان این وضعیت ادامه دارد.

 در رابطه با نحوه تشریح برنامه‌‌‌های وزیر نیرو چه نظری دارید؟

برنامه ارائه‌شده از سوی وزیر جدید ادامه همان‌‌‌ چیزی است که در دولت‌‌‌های قبلی هم تکرار شده بود و از این نظر تحولی در آن دیده نمی‌شود که نشان دهد برای حل چالش‌‌‌های صنعت برق استراتژی متفاوتی دارد. مثلا یکی از موضوعاتی که در برنامه دولت چهاردهم در بخش برق دیده می‌شود، تغییر نقش وزارت نیرو به رگولاتوری برق است که بر اساس آن نقش دولت از شکل فعلی به یک نهاد تنظیم‌گر تغییر می‌‌‌یابد، موضوعی که در دولت‌‌‌های قبلی هم تکرار شده بود. اما اینکه این تغییر چگونه قرار است محقق شود و چه‌ سازوکاری قرار است به‌‌‌کار گرفته شود که از شکست دولت‌‌‌های قبلی در این زمینه عبور کند، حرف زده نشده است؛ یا در مورد علل عدم‌موفقیت برنامه‌‌‌های بهینه‌سازی در گذشته به تعارضات بین وزارتخانه‌‌‌ها اشاره شده که باید مرتفع شود اما در مورد چگونگی حل این مساله تکرارشده در دولت‌‌‌های قبلی، راه‌‌‌حلی ارائه نشده است؛ یا در برنامه دولت چهاردهم همچون دولت قبلی ذکر شده است سالانه حدود 4 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری موردنیاز است که بخش عمده این منابع یعنی سه میلیارد دلار را قرار است بخش خصوصی فراهم کند.

این در حالی است که سیاست سرمایه‌گذاری در صنعت توسط بخش خصوصی تاکنون عملی نشده است و اساسا فضای کسب و کار صنعت برق برای ورود سرمایه‌‌‌های بخش خصوصی (با فرض اینکه چنین سرمایه کلانی از سوی بخش خصوصی و بازارهای مالی و بانکی وجود داشته باشد) به این صنعت آماده نیست. در این باره که چه تغییری قرار است رخ دهد که سرمایه‌‌‌های بخش خصوصی جذب صنعت برق شود، بازهم حرفی زده نشده است.

بنابراین ضروری است به جای بیان مکرر چالش‌‌‌ها و راهکارهای غیرواقع‌بینانه‌‌‌ای که در دولت‌‌‌های قبلی هم بر آنها تاکید شده بود، با یک تحلیل تاریخی، عارضه‌یابی شود که چرا بیش از 15 سال سیاست یکسانی از سوی دولت‌‌‌های مختلف پی‌در‌پی مطرح شده که به مرحله اجرا نرسیده است یا در عمل شکست خورده است؛ ممکن است در نتیجه این بررسی‌‌‌ها به این جمع‌بندی برسیم که این رویکرد در اداره صنعت برق که در دولت‌‌‌های پیشین هم مطرح شده با شرایط ساختاری و نهادی ایران قابل اجرا نیست و سیاست‌‌‌های دیگری باید اتخاذ شود.

 بسیاری بر این باورند که حل مساله اقتصاد برق به عنوان مهم‌ترین چالش این صنعت تنها در اختیار وزارت نیرو نیست و نیازمند اتخاذ تصمیماتی از سوی سایر نهادهای دولت است. تا چه میزان با این نظر موافقید؟

اقتصاد صنعت برق دو لایه دارد؛ یکی اقتصاد بهره‌‌‌برداری یا جریان درآمد و هزینه است که در گذشته با مشکل عدم‌توازن مواجه بود. اما در سال‌های اخیر این شکاف بین درآمد و هزینه تقریبا در حال رفع شدن است. در واقع اگر همان قانون مانع‌زدایی صنعت برق با همان ترکیب ناهمگون و پر از خطای سیاستی اجرا شود، جریان درآمد و هزینه را متعادل می‌کند و امکان اداره اقتصادی نیروگاه‌‌‌ها و شبکه فعلی را فراهم می‌کند. لایه دوم اقتصاد برق مربوط به سرمایه‌گذاری است که تاریخ 70 ساله برق در کشور ما و تجارب کشورهای در حال توسعه همچون برزیل، هند، آفریقای جنوبی و... حاکی از آن است که با درآمد حاصل از فروش برق یعنی پولی که از خریداران و مصرف‌کنندگان برق گرفته می‌شود، نمی‌توان توسعه این صنعت را رقم زد.

در گذشته این توسعه از طریق درآمدهای نفتی یا استقراض دولت، توسط حاکمیت انجام می‌‌‌شد اما در مقطعی با الهام از نسخه کشورهای دیگر که به آن اصلاحات برق یا تجدید ساختار یا مقررات‌زدایی گفته می‌‌‌شد، عنوان شد نیازی به مداخله دولت نیست، بلکه سرمایه‌گذاران بخش خصوصی نیروگاه‌‌‌های جدید را می‌‌‌سازند که یک اظهارنظر نادقیق و با توجه به شرایط اقتصاد سیاسی ایران، غیرواقع‌بینانه بود.درنتیجه با خروج دولت، توسعه صنعت به تعلیق درآمد، جایگزین مناسبی هم برای آن ارائه نشد؛ آنچه به عنوان سرمایه‌گذار بخش خصوصی در چارچوب صنعت برق ایران مطرح شده بود، عملا یک موجود خیالی در ذهن سیاستگذار بود که وجود خارجی نداشت؛ از این‌رو در 15 سال گذشته اصلاحات اقتصادی مدنظر ایده‌پردازان حکمرانی برق شکست خورد و توسعه صنعت برق عملا متوقف شد.

اکنون زمان آن رسیده است که الگوی حکمرانی برق را بازنگری کنیم و با عارضه‌یابی تجارب موفق (پیش از اصلاحات اقتصادی) و تجارب شکست‌خورده در دوره اصلاحات ساختاری، طرحی عالمانه و واقع‌‌‌بینانه ارائه کنیم؛ بنابراین معتقدم با تکرار ایده‌‌‌های شکست‌‌‌خورده گذشته، نمی‌توان مسائل صنعت برق را حل کرد و با تداوم مدل ذهنی حاکم بر بوروکراسی برق، نمی‌توان انتظار داشت آینده بهتری از آنچه تاکنون با آن مواجه بوده‌‌‌ایم، محقق شود.

 آیا ایده‌‌‌ها و راهکارهای عملیاتی در جهت تغییر یا اصلاح برنامه‌‌‌های صنعت برق دارید؟

یکی از مهم‌ترین اقدامات این است که یک هسته فکری و سازمانی متشکل از متخصصان خارج از بوروکراسی اداری وزارت نیرو شکل بگیرد تا به طور تاریخی و انتقادی مشکلات را ریشه‌‌‌یابی و با دوراندیشی و واقع‌نگری راه‌‌‌حل‌‌‌هایی ارائه کند که در بافتار اقتصاد سیاسی ایران قابل اجرا باشد. فراموش نکنیم که ما افراد برجسته و بسیار متخصصی داریم که می‌توانند در باز‌طراحی معماری آینده صنعت برق منشأ اثر باشند. امروزه اگر شاهد تحول صنعت برق در کشورهایی همچون عربستان هستیم که به عنوان نمونه موفق از آن نام برده می‌شود نباید نقش نخبگان ایرانی را که در طراحی تجدید ساختار آن نقش اصلی را داشته‌‌‌اند نادیده بگیریم.

موضوع دوم این است که زیرمجموعه‌‌‌های کنونی وزارت نیرو همچون توانیر، برق حرارتی، ساتبا و... نشان داده‌‌‌اند ظرفیت حل مساله توسعه صنعت برق را ندارند و نتوانسته‌‌‌اند برنامه‌‌‌های توسعه‌ای در صنعت برق را عملی کنند. بر همین اساس وزارت نیرو باید ساختار راهبری مسائل روزمره (بهره‌‌‌برداری) و مسائل آینده یا توسعه را از هم تفکیک کند و دو ساختار متمایز برای این دو ماموریت شکل دهد که مهم‌ترین ماموریت ساختار توسعه‌‌‌ای و آینده‌‌‌نگر صنعت برق، ارائه مدل‌‌‌های تامین مالی توسعه صنعت برق و بسیج منابع برای توسعه این صنعت در یک بافتار معیوب اقتصادی است تا حداقل در سال چهارم دولت، مسیر متفاوت و روشنی پیش روی صنعت برق قرار گیرد. استفاده از تجارب موفق کشورهای در حال توسعه مانند ایجاد «بازارهای هیبریدی» یا «بازار تلفیقی برق دولتی- برق آزاد» و به‌‌‌کارگیری «ساختارهای شرکتی دوگانه عمومی-خصوصی» (یا دوآل‌فِرم‌‌‌ها) که توان بسیج منابع بزرگ‌مقیاس را در فضای اقتصاد سیاسی کنونی ایران -که بخش بزرگی از تولید ناخالص ملی در حوزه‌‌‌های عمومی ‌‌‌و وابسته به نهادهای دولتی است- داشته باشند، می‌تواند راهگشا باشد.

همچنین در شرایط کنونی که وزارت نیرو توان تامین برق صنایع را در دوره‌‌‌های پیک ندارد، باید به جای طرح «برق خود‌تامین برای یک بنگاه» که اساسا سیاست صنعتی محسوب نمی‌شود، بلکه یک واکنش انفعالی بنگاه‌‌‌ها در شرایط استیصال از صنعت برق است؛ «سیاست ایجاد پلتفرم‌‌‌های تامین برق شبکه‌‌‌های خرد یا محلی» را برای رفع نیاز خوشه‌‌‌های کسب و کار مجاور مانند شهرک‌‌‌ها و نواحی صنعتی در دستور کار قرار دهد به این معنا که تسهیلگری کند تا در نقاط اجتماع صنعتی، کانون‌‌‌های تامین برق محلی ایجاد شود و این کانون‌‌‌ها با تولید برق از طریق سبدی از مولدهای پراکنده و تجدیدپذیر، دسترسی برق را نه برای یک بنگاه، بلکه شبکه‌‌‌ای از بنگاه‌‌‌ها که در یک محدوده مجاور صنعتی قرار دارند بهینه کند. استفاده از ابزارهای نوین الکترونیکی، راه‌‌‌حل‌‌‌های هوش مصنوعی و اینترنت اشیا در این پلتفرم‌‌‌ها می‌تواند تبعات کمبود برق بخش صنعتی را به حداقل برساند و از اثر مجاورت و شبکه‌‌‌ای حداکثر بهره‌‌‌برداری را کند.

 صحبت دیگری دارید، بفرمایید.

به نظرم ماموریت اصلی وزیر نیروی دولت چهاردهم باید توسعه صنعت برق باشد و موضوعات بهره‌‌‌برداری و اجرا را به تشکیلات و معاونت‌‌‌ها بسپارد؛ در غیر‌این صورت موفق به اصلاحات ساختاری و توسعه‌‌‌ای نمی‌شود.