بررسی عوامل تاریخی و ساختاری شکل‌گیری کسری بودجه در پرونده «جمعه با دنیای اقتصاد»؛

چرا کسری بودجه در اقتصاد ایران ماندگار شد؟

جمعه 1404/09/21 11:47 دسته بندی: اقتصاد ایران کد خبر: 84284

گروه آنلاین روزنامه دنیای اقتصاد- فرشته رضایی: کسری بودجه، یکی از قدیمی‌ترین و پایدارترین چالش‌های اقتصاد ایران پس از انقلاب ۱۳۵۷، نه‌فقط یک مساله مالی، بلکه نشانه‌ای از یک اختلال ساختاری گسترده‌تر در شیوه حکمرانی اقتصادی است. مرور روند بودجه‌نویسی در چهار دهه اخیر نشان می‌دهد که این چالش تقریباً در همه دولت‌ها و در هر شرایطی، اعم از جنگ، بازسازی، رونق نفتی یا رکود، استمرار داشته است.

فشارهای سیاسی و اجتماعی بر دولت‌ها باعث شد هزینه‌های عمومی رشد کند؛ اما درآمدهای پایدار هم‌گام با این هزینه‌ها توسعه پیدا نکرد. نتیجه آن بود که کسری بودجه، به‌جای یک مشکل مقطعی یا ناشی از یک شوک خاص، به پدیده‌ای مزمن تبدیل شد؛ پدیده‌ای که هربار با جهش ارزی یا تورم بالا، خود را به‌صورت ملموس‌تری نشان داده است.

دولت‌های مختلف هرکدام بخشی از این چالش را به ارث برده و بخشی دیگر را خود برجای گذاشته‌اند؛ اما ریشه این کسری، برخلاف تصور عمومی، بیشتر ساختاری است تا سیاسی. ریشه‌های این ناترازی را می‌توان در سه محور اصلی جست‌وجو کرد؛ اتکای تاریخی به نفت، گسترش تدریجی تعهدات دائمی دولت و ضعف درآمدهای پایدار، به‌ویژه درآمدهای مالیاتی.

دهه نخست انقلاب و شکل‌گیری الگوی ناترازی

سال‌های پس از انقلاب با تغییرات گسترده سیاسی و اجتماعی همراه بود. دولت جدید برای اجرای برنامه‌های رفاهی، اجتماعی و حمایتی، ناچار به افزایش چشمگیر هزینه‌ها شد. این در حالی بود که درآمدهای نفتی، به دلیل تحریم‌ها و محدودیت‌های صادراتی، با نوسان‌های شدید مواجه بود. نتیجه این شد که از همان سال‌های نخست، «کسری بودجه» به بخشی ثابت از ساختار مالی دولت تبدیل شد.

در دهه ۱۳۶۰ و با آغاز جنگ ایران و عراق، ناترازی بودجه به سطح جدیدی رسید. جنگ هزینه‌های نظامی و بازسازی فراوانی را بر دوش دولت گذاشت و علاوه بر آن، بخش‌هایی از زیرساخت نفتی کشور آسیب دید. کاهش صادرات نفت در کنار افزایش هزینه‌ها، دولت را به سمت استقراض از بانک مرکزی سوق داد؛ تصمیمی که زمینه‌ساز تورم‌های بالا و رشد شدید پایه پولی شد.

اصلاحات نیمه‌تمام و تداوم عدم تعادل

با پایان جنگ و آغاز دولت سازندگی، هدف دولت ایجاد ثبات اقتصادی و توسعه زیرساخت‌ها بود. هرچند برنامه‌ریزی‌ها در این دوره به سمت آزادسازی اقتصادی، خصوصی‌سازی و تعدیل ساختاری حرکت کرد، اما کسری بودجه همچنان ادامه یافت. دلیل اصلی این تداوم آن بود که هزینه‌های تثبیت‌شده و تعهدات رفاهی دولت کاهش نیافت و محدودیت‌های درآمدی نیز پابرجا ماند.

دولت سازندگی تلاش کرد از طریق افزایش درآمدهای مالیاتی وابستگی بودجه به نفت را کاهش دهد، اما موفقیت کامل حاصل نشد. ساختار ناکارآمد مالیاتی، معافیت‌های گسترده و نبود شفافیت در مبادلات اقتصادی، مانع افزایش پایدار درآمدهای غیرنفتی شد.

بیماری هلندی، دوره‌های وفور نفتی و بزرگ‌تر شدن دولت

دهه ۱۳۸۰ را می‌توان دوره تضادهای بودجه‌ای نامید. در سال‌هایی که قیمت جهانی نفت افزایش یافت، دولت با رشد درآمدها روبه‌رو شد، اما به‌جای انباشت منابع در صندوق‌های ذخیره یا کاهش تعهدات آتی، بخش مهمی از این منابع صرف هزینه‌های جاری، افزایش یارانه‌ها و طرح‌های رفاهی شد. همین الگو موجب شد که با کاهش قیمت نفت، کسری بودجه با شدت بیشتری بازگردد.

در این دوره، یارانه انرژی به‌تدریج به بزرگ‌ترین ردیف پنهان بودجه تبدیل شد. هزینه مصرف داخلی انرژی که با قیمت‌های بسیار پایین عرضه می‌شد، آن‌قدر سنگین شد که در برخی سال‌ها از کل بودجه عمرانی کشور فراتر رفت. با وجود اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها در سال ۱۳۸۹، به دلیل توقف در اصلاح مستمر قیمت‌ها، بخش عمده‌ای از آن دستاوردها از بین رفت و بار یارانه‌ها دوباره بر دوش دولت قرار گرفت.

دولت‌های نهم و دهم؛ گسترش تعهدات و تشدید ناترازی

در سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۲، ساختار بودجه با دو تحول بزرگ مواجه شد؛ گسترش پرداخت‌های یارانه نقدی و افزایش هزینه‌های جاری. اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها در ابتدا با هدف کاهش بار مالی دولت طراحی شده بود، اما پرداخت یارانه نقدی به همه دهک‌ها، هزینه‌های دولت را بالا برد. در کنار این سیاست، استخدام‌های گسترده در دستگاه‌های دولتی، افزایش طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام و رشد تعهدات اجتماعی، حجم هزینه‌های تثبیت‌شده را بیشتر کرد.

کاهش شدید درآمدهای نفتی در پی تحریم‌های ۱۳۹۱ و قطع دسترسی ایران به بخش بزرگی از منابع ارزی، کسری بودجه این سال‌ها را تشدید کرد. دولت برای تأمین هزینه‌ها از بانک مرکزی و شبکه بانکی استقراض کرد که پیامد آن تورم بالا و افزایش بیشتر هزینه‌های جاری بود.

تلاش برای انضباط مالی در عصر تحریم

دولت یازدهم در فضایی روی کار آمد که با تورم بالا، بدهی‌های سنگین و کسری بودجه گسترده روبه‌رو بود. تلاش‌ها برای کنترل هزینه‌ها، واقعی‌سازی نرخ ارز و اصلاحات مالیاتی آغاز شد. با اجرای برجام در سال ۱۳۹۴، امیدهایی برای افزایش درآمدهای نفتی ایجاد شد، اما این رونق کوتاه‌مدت بود. خروج آمریکا از برجام و به‌دنبال آن بازگشت تحریم‌های آمریکا در سال ۱۳۹۷، بار دیگر بخش بزرگی از درآمدهای ارزی را مسدود کرد.

در این دوره، انتشار اوراق بدهی به‌عنوان ابزار جایگزین استقراض مستقیم از بانک مرکزی به کار گرفته شد. اگرچه این سیاست به کنترل تورم کمک کرد، اما بدهی دولت را افزایش داد و حاشیه مانور بودجه در سال‌های بعد را محدود کرد. در نهایت، هزینه‌های تثبیت‌شده (شامل حقوق کارکنان، یارانه نقدی و کمک‌هزینه‌های رفاهی) آن‌قدر افزایش یافت که حتی در صورت رفع تحریم‌ها نیز بودجه همچنان با ناترازی ساختاری مواجه می‌ماند.

ریشه‌های مزمن بودن کسری بودجه

تحلیل روند ۴۵ساله نشان می‌دهد کسری بودجه ناشی از یک مشکل مقطعی نیست؛ بلکه سه عامل ساختاری آن را دائمی کرده‌اند؛ ابتدا اتکای تاریخی به نفت و نوسان‌پذیری درآمدها، دوم هزینه‌های تثبیت‌شده و انعطاف‌ناپذیر و سوم ضعف ساختاری نظام مالیاتی. واقعیت این است که بخش مهمی از بودجه بر پایه درآمدهایی نوشته شده که تحت کنترل مستقیم دولت نیستند. تحریم‌ها، نوسان قیمت جهانی نفت و محدودیت‌های صادرات، همگی عواملی‌اند که درآمدهای بودجه را غیرقابل پیش‌بینی می‌کنند.

از سوی دیگر حقوق کارکنان، صندوق‌های بازنشستگی، یارانه نقدی، یارانه انرژی و هزینه‌های رفاهی، همه تعهداتی‌اند که کاهش یا حذف آن‌ها تقریباً ناممکن است. همچنین بخش بزرگی از اقتصاد ایران (از فعالیت‌های غیرشفاف تا دارایی‌های کلان غیرمولد) یا مالیات نمی‌دهد یا کمتر از حد واقعی می‌پردازد. نتیجه این است که حتی با وجود رشد اقتصادی، درآمدهای مالیاتی متناسب رشد نمی‌کند.

بنابراین در نبود درآمدهای پایدار، دولت ناچار به تأمین کسری از مسیرهایی است که غالباً تورم‌زا هستند؛ یعنی استقراض از بانک مرکزی، فشار بر شبکه بانکی یا انتشار بیش‌ازحد اوراق. این اقدامات پایه پولی را بالا می‌برد و تورم، هزینه‌های دولت را بیشتر می‌کند. بنابراین کسری بودجه نه‌تنها حل نمی‌شود، بلکه تکرار و تشدید می‌شود.

راه برون‌رفت؛ مجموعه‌ای از اصلاحات سخت اما ضروری

کارشناسان معتقدند بدون اصلاحات ساختاری، هیچ‌یک از ابزارهای کوتاه‌مدت قادر به مهار کسری بودجه نیستند. مهم‌ترین اصلاحات شامل این موارد است: واقعی‌سازی تدریجی قیمت انرژی و هدفمند کردن یارانه‌ها، گسترش پایه‌های مالیاتی و کاهش معافیت‌های غیرهدفمند، مهار هزینه‌های جاری و خودداری از ایجاد تعهدات دائمی جدید، تقویت صندوق تثبیت بودجه برای کاهش آسیب‌پذیری در برابر شوک‌های نفتی و توسعه بازار بدهی شفاف و مدیریت‌شده.

کسری بودجه در اقتصاد ایران، نتیجه دهه‌ها انباشت تصمیمات کوتاه‌مدت و تعهدات دائمی است. هیچ دولت و هیچ دوره‌ای از این ناترازی در امان نبوده است؛ زیرا مسأله نه یک سیاست و نه یک دولت، بلکه «ساختار» است. تا زمانی که هزینه‌ها واقعی و قابل‌کنترل نشوند و درآمدها پایدار و غیرنفتی نگردند، بودجه همچنان ناتراز خواهد بود و تورم نیز پیامد اجتناب‌ناپذیر آن.

راه اصلاح شاید سخت باشد، اما تعویق آن، هزینه‌های بسیار بیشتری بر دوش اقتصاد و جامعه خواهد گذاشت.//