بررسی احکام برقی در لایحه بودجه سال 1403
لایحه پیشنهادی بودجه ۱۴۰۳ از نظر تعدد و ترتیب احکام، تغییرات زیادی نسبت به روال قوانین بودجه سنواتی گذشته داشته است و حذف احکام مرسوم مرتبط با صنعت برق به‌‌‌رغم آنکه در قوانین دائمی تبیین شده‌‌‌اند، تا حدی موجب نگرانی فعالان صنعت برق از احتمال عدم‌تحقق و اجرای برخی از احکام صنعت برق شده است. در همین راستا عضو کمیسیون برنامه و بودجه سندیکا، ضمن بیان این موضوع مهم، از اقدامات ثمربخش این کمیسیون برای درج مفادی مناسب و حمایتگر از بخش خصوصی تولیدکننده برق در لایحه قانون بودجه سال آتی می‌‌‌گوید.
یک شنبه 1404/01/31 21:07 دسته بندی: اخبار انرژی و نیرو کد خبر: 3982به گفته حامد صیرفیان‌‌‌پور این انتظار وجود دارد که قانون بودجه سال ۱۴۰۳ گام موثری را در رفع مشکلات انباشته‌‌‌شده صنعت برق و در نتیجه رشد اقتصادی کشور، به همراه داشته باشد. اما مفاد لایحه پیشنهادی دولت و تغییرات آن در مصوبات کمیسیون تلفیق، فعالان اقتصادی صنعت برق را با نگرانی‌هایی مواجه کرده است. بخشی از این نگرانی‌ها معطوف به رویکرد کلان دولت در بودجه سال آینده بوده و بخشی دیگر از احکام حوزه برق و انرژی ناشی می‌شود. جزئیات این مفاد و بررسی دیگر ظرفیتهای موجود در قانون بودجه سال آتی را در این گفتوگو خواهید خواند.
پیش‌بینی و ارزیابی جنابعالی از ظرفیتهای بودجه برای سال 1403 چیست و به چه میزان به حل مشکلات بخش خصوصی به‌ویژه صنعت برق توجه شده است؟
به طور کلی قوانین بودجه سنواتی برای تدوین برنامه‌‌‌های عملیاتی کوتاه‌‌‌مدت جهت اجرای خط‌‌‌مشی‌‌‌ها و قوانین بلندمدت، تهیه می‌‌‌شوند. از این رو بهتر است ابتدا نگاهی کلان‌‌‌تر به موضوع بودجه 1403 بیندازیم تا قضاوت بهتری درمورد کارآیی آن در پاسخگویی به مشکلات صنعت برق داشته باشیم.
بودجه سال 1403 از یک منظر حائز شرایطی استثنایی است که در تقاطع تاریخی سه خط‌مشی کلان تاثیرگذار بر حوزه انرژی یعنی «برنامه هفتم پیشرفت»، «قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق» و «لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (3)»، تدوین می‌شود. از این لحاظ بودجه سال 1403 نخستین برش زمانی اجرای این خط‌مشی‌‌‌های مهم به شمار می‌رود و توفیق یا عدم‌توفیق آن تا حد زیادی، مقاطع زمانی بعدی را تحت‌تاثیر قرار خواهد داد.
نکته مهم دیگر اینکه بسیاری از احکام قوانین برنامه‌‌‌های توسعه در زمینه تولید برق (به ویژه طی سال‌های برنامه‌‌‌های پنجم و ششم توسعه) به طور کامل محقق نشده‌‌‌اند. از مصادیق این احکام می‌توان به عدم‌تحقق کامل مواردی نظیر توسعه ظرفیت نیروگاهی به میزان 50هزار مگاوات طی برنامه‌‌‌های توسعه پنجم و ششم، تبدیل نیروگاههای گازی به سیکل‌‌‌ترکیبی، تعدیل متناسب نرخ خرید برق از نیروگاهها، پوشش نوسانات نرخ ارز، پرداخت مطالبات نیروگاهها با اعمال جرایم تاخیر، تسهیل در صادرات برق توسط بخش خصوصی، توسعه مبادلات بورس انرژی، تشکیل بازار منطقه‌‌‌ای و قطب منطقه‌‌‌ای برق و پرداخت مابهالتفاوت نرخ تکلیفی و تمام‌‌‌شده برق، اشاره کرد.
با توجه به موارد یادشده، این انتظار وجود دارد که قانون بودجه سال 1403 گام موثری را در رفع مشکلات انباشته‌‌‌شده صنعت برق و در نتیجه رشد اقتصادی کشور، به همراه داشته باشد. لیکن مفاد لایحه پیشنهادی دولت و تغییرات آن در مصوبات کمیسیون تلفیق، فعالان اقتصادی صنعت برق را با نگرانی‌هایی مواجه کرده است. بخشی از این نگرانی‌ها معطوف به رویکرد کلان دولت در بودجه سال آینده بوده و بخشی دیگر از احکام حوزه برق و انرژی ناشی می‌شود.
بررسی مفاد لایحه پیشنهادی بودجه سال آینده حاکی از محدودیت منابع درآمدی دولت و توجه ویژه به اخذ مالیات است، به نحوی که صرفا یک‌چهارم مصارف دولت از محل منابع حاصل از صادرات نفت و گاز تامین می‌شود و مابقی از طریق مالیات و استقراض تامین خواهد شد. همین مساله، فعالان بخش خصوصی را با نگرانی جدی ناشی از احتمال جهش هزینه‌‌‌های تولید و کاهش حاشیه سود در سال آینده مواجه ساخته است. موضوعات دیگری نیز نظیر ابهام در تحقق منابع درآمدی دولت و به تبع آن کسری بودجه، ابهام در سیاستهای ارزی و پولی و عدم‌قطعیت درخصوص نرخ حامل‌‌‌های انرژی، نگرانی بخش خصوصی را از استمرار وضعیت رکود تورمی در سال آینده موجب شده است.
آیا احکام پیشنهادی در لایحه بودجه 1403 با توجه به شرایط کنونی صنعت برق، جوابگوی حل مسائل آن است؟ انباشت مطالبات نیروگاهها از دولت (وزارت نیرو) و کاهش نقدینگی نیروگاهها، یکی از مشکلات اصلی بخش خصوصی تولیدکننده برق است. در بودجه سال آینده، برای کاهش حجم مطالبات و رفع مشکل نقدینگی نیروگاهها چه پیشنهادهایی دارید؟ تدوین سازوکارهایی چون تهاتر یا انتشار اوراق قرضه و... در متن بودجه‌‌‌های سنواتی تا چه حد می‌تواند در کاهش مطالبات معوق نیروگاهها اثرگذار باشد؟
لایحه پیشنهادی بودجه 1403 از نظر تعدد و ترتیب احکام، تغییرات زیادی نسبت به روال قوانین بودجه سنواتی گذشته دارد. احکام مرتبط با موضوعاتی نظیر هدفمندی یارانه‌‌‌ها، تامین مالی، منابع صنعت برق و... برخلاف روال سابق در تبصره‌‌‌های جدیدی جایگزین یا ادغام شده‌‌‌اند و برخی از احکام مرسوم مرتبط با صنعت برق با این استدلال که در قوانین دائمی مانع‌‌‌زدایی از صنعت برق یا لایحه الحاقیه (3) به آن پرداخته شده، از لایحه بودجه 1403 حذف شده‌‌‌اند. لیکن منابع و مصارف مربوط به همین احکام دائمی باید در جداول پیوست بودجه مشخص شود که بر حسب ظاهر تاکنون اقدامی برای آن نشده است. همین امر تا حدی موجب نگرانی فعالان صنعت برق از احتمال عدم‌تحقق و اجرای برخی از احکام صنعت برق شده است.
در خصوص منابع درآمدی صنعت برق، با رویکرد اتخاذشده در سه سال گذشته مبنی بر افزایش تعرفه فروش برق به صنایع انرژی‌‌‌بر در تبصره 15 قانون بودجه و دائمی شدن این موضوع در ماده 3 قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق، منابع درآمدی مناسبی برای صنعت برق ایجاد شده است. به نحوی که بر اساس صورت‌های مالی منتشر‌‌‌شده شرکت توانیر در سال 1401، افزایش درآمدی به میزان 41درصد نسبت به سال 1400 از محل فروش برق ایجاد شده است. لازم به ذکر است در سال‌جاری نیز به استناد ماده 3 قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق، باید جهش دیگری در درآمد شرکت توانیر از محل افزایش متوسط بهای فروش برق مشترکان صنعتی ایجاد می‌‌‌شد که با توجه به عدم تصویب و ابلاغ آیین‌‌‌نامه اجرایی ماده مذکور، این مهم تاکنون عملیاتی نشده است.
پیش‌بینی می‌شود با اجرای ماده 3 قانون مانع‌‌‌زدایی در سال‌جاری و سال 1403، بخش درآمدی صنعت برق از منابع مالی مناسبی (بیش از 60هزار میلیارد تومان) برخوردار شود که بر اساس تکلیف قانون مانع‌‌‌زدایی از صنعت برق این منابع باید بابت هزینه‌‌‌های تولید و تامین برق، حمایت از توسعه فناوری‌‌‌های موردنیاز صنعت برق و طرح‌‌‌های بهینهسازی و اصلاح الگوی مصرف انرژی و اتمام طرح‌‌‌های نیمه‌‌‌تمام صنعت برق با اولویت نوسازی شبکه فرسوده انتقال برق به صورت صد‌درصد تخصیص یابد.
از این رو بر اساس مصوبات کمیسیون تلفیق بودجه، سقف منابع فوق در تبصره 7 لایحه 40هزار میلیارد تومان تعیین شده است. همچنین نحوه تسهیم منابع حاصله به صورت 25درصد بابت خرید تضمینی برق تجدیدپذیر، 20درصد بابت مطالبات تولیدکنندگان و پیمانکاران، 20درصد بابت اتمام طرح‌‌‌های نیمه‌‌‌تمام صنعت برق با اولویت نوسازی شبکه فرسوده انتقال، 15درصد بابت حمایت از طرح‌‌‌های بهینهسازی مصرف برق، 10درصد بابت تامین برق شهرک‌‌‌های صنعتی و 10درصد بابت هوشمندسازی شبکه توزیع در نظر گرفته شده است. به نظر می‌رسد این نحوه تسهیم منابع، با توجه به حجم مطالبات تولیدکنندگان برق (به میزان 75هزار میلیارد تومان تا پایان سال 1401)، موجب انباشت مطالبات در سال آتی و استمرار وضعیت فعلی کاهش جذابیت سرمایه‌گذاری در بخش تولید خواهد شد.
البته با نگاهی به سایر احکام لایحه بودجه 1403، می‌توان به سایر ظرفیتهای پیش‌بینی‌‌‌شده برای تسویه مطالبات دولت به بخش خصوصی صنعت برق از قبیل تهاتر بدهی‌‌‌‌‌‌‌‌‌های بانکی و استفاده از اوراق مالی اسلامی اشاره کرد. لازم به ذکر است وزارت نیرو به پشتوانه مابهالتفاوت قیمت تمام‌‌‌شده و تکلیفی فروش برق در سال 1401 مبلغ 20هزار میلیارد تومان و در سال 1402 مبلغ 30هزار میلیارد تومان در قالب اصلاح تبصره (٥) قانون بودجه، به این امر اختصاص داد که باید در لایحه بودجه سال ١٤٠٣ برای این موضوع ردیف‌‌‌های تفصیلی به همراه نحوه تسهیم منابع لحاظ شود.
به طور خلاصه باید عنوان کرد که به‌‌‌رغم سیاست وزارت نیرو در کاهش مطالبات نیروگاهها در سال‌های اخیر، کماکان حجم مطالبات بخش خصوصی تولیدکننده برق رو به افزایش است که این امر کاهش جذابیت سرمایه‌گذاری در احداث نیروگاهها را به همراه داشته است. از سوی دیگر عدم‌اطمینان از تحقق منابع درآمدی ماده 12 قانون رفع موانع تولید رقابت‌‌‌پذیر، همچنین عدم‌تعیین‌تکلیف دستورالعمل اجرایی ماده 10 قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق، احتمال حذف منابع درآمدی ناشی از افزایش نرخ سوخت نیروگاهی (تبصره 14 سابق و تبصره 8 جدید) توام با ایجاد حساب بهینهسازی انرژی بدون توجه به لزوم اصلاح ساختار گردش مالی مربوطه، موجب سردرگمی سرمایه‌گذاران طرح‌‌‌های احداث نیروگاههای سیکل ترکیبی (به استناد قانون بودجه سال 1392) شده است. این درحالی است که کمتر از 15درصد تعهد دولت در بازپرداخت سرمایه‌گذاری نیروگاههای بخار سیکل ترکیبی در سال‌های گذشته محقق شده و این نیروگاهها با چالش جدید بازپرداخت تسهیلات صندوق توسعه ملی (با برآوردی در حدود 2 میلیارد یورو) مواجه هستند. همین موارد از فضای نامطمئن اقتصادی صنعت برق حرارتی در سال 1403 حکایت دارد.
در تدوین احکام بخش برق (لایحه) بودجه سال 1403، خصوصا در حوزه بخش خصوصی تولید برق، سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق چه نقشی داشته و در چه مواردی و به چه صورت اثرگذار بوده است؟ برنامه آتی این سندیکا خصوصا در کمیسیون برنامه و بودجه این تشکل برای اثرگذاری در جهت احقاق حقوق تولیدکنندگان غیردولتی برق در بودجه سال آینده چیست؟
سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق با استفاده از ظرفیتهای تخصصی فعالان بخش خصوصی و برگزاری جلسات کمیسیون برنامه و بودجه، به طور مستمر به پایش فضای قوانین و مقررات حوزه تولید برق حرارتی می‌‌‌پردازد. با توجه به انبوه قوانین و مقررات وضع‌‌‌شده و در حال تدوین در صنعت برق در خلال سال‌جاری، جلسات متعددی برای بحث و تبادل نظر پیرامون موضوعات مختلف مرتبط با نیروگاهها تشکیل شده و در قالب مکاتبات متعدد به مراجع اجرایی و تقنینی منعکس شده است. همچنین هماهنگی‌‌‌های موثری با نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی به‌ویژه کمیسیون انرژی و کمیسیون تلفیق در خلال بحث و بررسی لایحه بودجه صورت پذیرفته است.
در این میان از مهم‌ترین مواد می‌توان به پیشنهاد نحوه تخصیص منابع حاصل از اجرای ماده 3 قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق، پیشنهاد نحوه تخصیص اوراق مالی اسلامی، تادیه مطالبات تولیدکنندگان برق، تعیین‌تکلیف مطالبات نیروگاههای سیکل ترکیبی بیع متقابل، تعیین‌تکلیف بدهی نیروگاههای صندوق توسعه ملی و... اشاره کرد.
در پایان باید اشاره کرد با توجه به تکلیف قانونی مندرج در مواد 2 و 3 قانون بهبود مستمر محیط کسب‌و‌کار مبنی بر لزوم اخذ نظرات تشکل‌های اقتصادی بخش خصوصی در حین تدوین قوانین و مقررات توسط دولت و همچنین تاکیدات مقام معظم رهبری بر مشارکت دولت و بخش خصوصی در زمینه رفع ناترازی‌‌‌های حوزه انرژی، در آینده شاهد تعامل بیشتر دستگاه‌‌‌های اجرایی با سندیکا و اتاق بازرگانی در جهت احقاق حقوق تولیدکنندگان غیردولتی برق باشیم.
