جا ماندگان جهان از «سیاست صنعتی»

سیاست‌های صنعتی جدید، پیچیده و متنوع‌اند و برای اجرا به ظرفیت دولتی بالا نیاز دارند. اما براساس آخرین محاسبه رتبه بوروکراتیک و ظرفیت اجرایی، ایران و خاورمیانه در مرتبه پایینی قرار دارند و زیرساخت اجرای این سیاست‌های جدید در این مناطق فراهم نیست. در نتیجه معمولا چنین سیاست‌هایی به دلیل هزینه‏‏‌های اجرای بالا مورد غفلت واقع می‌شوند. در عصری که گسل‏‏‌های اقتصادی با سرعتی سرسام‏‏‌آور تغییر می‌کنند و ابرقدرت‏‏‌های نوظهور، قواعد بازی را از نو می‏‏‌نویسند، یک عنصر کلیدی در معادله پیچیده توسعه، همچنان در سایه‏‏‌روشن‏‏‌های بحث‏‏‌های علمی و راهروهای قدرت باقی مانده است؛ ظرفیت اجرایی دولت. این واژه برای بسیاری تداعی‏‏‌گر کاغذبازی‏‏‌های بی‏‏‌پایان و میزهای پر از پرونده است، ولی در واقع اینطور نیست؛ ظرفیت اجرایی دولتی می‏‏‌تواند کاتالیزور تحولات عظیم اقتصادی باشد. در این گزارش، به کنکاش در لایه‏‏‌های پنهان این نیروی شکل‏‏‌دهنده به سرنوشت ملت‏‏‌ها می‏‏‌پردازیم.

 در دوران معاصر، اقتصاد ایران با چالش‌‌‌های متعددی روبه‌رو بوده است؛ از تحریم‌‌‌های بین‌المللی تا نوسانات قیمت نفت و از مشکلات ساختاری داخلی تا رقابت فزاینده در منطقه و جهان. در این میان، نقش ظرفیت اجرایی دولتی در هدایت اقتصاد کشور، موضوعی است که کمتر مورد بررسی عمیق قرار گرفته است.ظرفیت‌‌‌های اجرایی دولتی در ایران، مانند بسیاری از کشورهای در حال توسعه، با چالش‌‌‌های خاصی مواجه است. تاریخ معاصر ایران نشان می‌دهد که دولت همواره نقش محوری در اقتصاد داشته است. از اصلاحات ارضی دهه ۱۳۴۰ تا ملی شدن صنایع پس از انقلاب ۱۳۵۷، دولت عامل اصلی تخصیص و تحریف منابع و هدایت سرمایه‌گذاری بوده است که این امر اهمیت کارآمدی ظرفیت اجرایی دولتی را دوچندان می‌کند.یکی از ابزارهای مهم ظرفیت اجرایی دولتی در هدایت اقتصاد، سیاست صنعتی است که در ایران، این سیاست‌‌‌ها عمدتا حول محور صنعت نفت و گاز شکل گرفته‌‌‌اند.

به‌عنوان مثال، ایجاد مناطق ویژه اقتصادی انرژی در عسلویه و پارس‌جنوبی، نشان‌‌‌دهنده تلاش برای ایجاد زنجیره ارزش در این بخش است. اما سیاست صنعتی مدرن علاوه بر حمایت از «اسب‌‌‌های برنده» فعلی، موارد خاص دیگری را نیز دربر می‌گیرد. طیفی از مطالعات نشان می‌دهند که سیاست‌های صنعتی مدرن، پیچیده‌تر شده و عمدتا بنگاه‌ها و صنایع خاص را مورد هدف قرار می‌دهند و تنها محدود به ابزار‌های متعارف سیاست صنعتی نیستند. برای نمونه کمک به بنگاه‌های خاص از طریق مشاوره صادراتی یا کمک اطلاعاتی. با بررسی عملکرد دولت‌‌‌ها در کشور، به نظر می‌رسد تصمیم‌گیران دائما به دنبال وضع سیاست‌‌‌های صنعتی گوناگون هستند، اما پیش از تحلیل چرایی شکست خوردن این سیاست‌‌‌ها باید دید ظرفیت اجرایی دولت در ایران، در مقایسه با سایر کشورهای جهان در اجرا‌سازی این سیاست‌‌‌ها چگونه است. شواهد نشان می‌دهد در این سال‌ها قانون‌گذار در پی تصویب سیاست‌‌‌های صنعتی گوناگون است و بستر مناسبی برای اجرا و نظارت ندارد. ایران و خاورمیانه از رتبه بوروکراتیک پایینی برخوردارند و در نتیجه ضعف ظرفیت اجرایی نمی‌توانیم سیاست‌‌‌های صنعتی مدرن را در آن اجرا کنیم.

از آدام اسمیت تا جوزف شومپیتر؛ تکامل نگرش به دیوان‌‌‌سالاری

در قرن هجدهم، آدام اسمیت، پدر علم اقتصاد مدرن، با طرح مفهوم «دست نامرئی» بازار، دخالت دولت را به حداقل مقدار ضروری محدود دانست. اما با گذر زمان و پیچیده‌‌‌تر شدن اقتصادها، این دیدگاه دچار چالش شد. اقتصاددانان نئوکلاسیک، با تشخیص «شکست‌‌‌های بازار»، دریافتند که گاه دست نامرئی اسمیت به دستکش هدایت‌‌‌گر ظرفیت اجرایی دولتی نیاز دارد. به‌عنوان مثال، در صنایع آلاینده، هزینه‌‌‌های اجتماعی (عوارض خارجی منفی) در محاسبات شرکت‌ها لحاظ نمی‌شود یا در عرصه نوآوری، شرکت‌های نوپا به دلیل عدم‌تقارن اطلاعات در بازار اعتباری، از دسترسی به سرمایه محروم می‌‌‌مانند. در چنین مواردی، ظرفیت اجرایی دولتی کارآمد با ابزارهای خود، می‌‌‌تواند به تخصیص بهینه پارتویی منابع کمک کند.اما در اواخر قرن بیستم، اقتصاددانان توسعه‌‌‌گرا مانند آلکساندر گرشنکرون و آلبرت هیرشمن، پا را فراتر گذاشتند. آنها ظرفیت اجرایی را نه‌تنها مصحح شکست‌‌‌های بازار، بلکه معمار فعال ساختار اقتصادی می‌‌‌دیدند. گرشنکرون با مطالعه صنعتی‌‌‌سازی اروپا، نقش بانک‌های دولتی در هدایت سرمایه به سمت صنایع استراتژیک را برجسته کرد. هیرشمن نیز با مفهوم «پیوندهای پسین و پیشین»، نشان داد که چگونه ظرفیت اجرایی دولتی می‌‌‌تواند با حمایت از صنایع خاص، زنجیره‌‌‌ای از توسعه را آغاز کند.

سیاست صنعتی؛ شمشیر دولبه دیوان‌‌‌سالاری

سیاست صنعتی ابزاری است که با ظرافت یک جراح و قدرت یک مهندس عمل می‌کند و به دنبال تغییر تدریجی اما عمیق در DNA اقتصادی یک کشور است؛ چه با تغییر قیمت‌های نسبی بین بخش‌‌‌ها (مثلا ارزان‌‌‌تر کردن هزینه سرمایه برای صنایع پیشرفته) یا با تخصیص منابع به فعالیت‌‌‌های خاص مانند تحقیق و توسعه یا صادرات.

اما داده‌‌‌های جدید از پایگاه هشدار تجارت جهانی (Global Trade Alert) تصویری متفاوت از سیاست صنعتی امروز ترسیم می‌کند. برخلاف تصور رایج که آن را با دیوار تعرفه‌‌‌ای برای حمایت از صنایع داخلی می‌‌‌شناسد، سیاست صنعتی مدرن بیشتر شبیه یک میکروسکوپ الکترونی است تا یک چماق. کشورها اغلب از یارانه‌‌‌های هدفمند مولکولی و اقدامات ترویج صادرات برای شرکت‌های خاص استفاده می‌کنند؛ انگار که سلول‌‌‌ها یک ارگانیسم اقتصادی را هدف قرار می‌دهند.

الگوهای جهانی سیاست صنعتی؛ شکستن کلیشه‌‌‌ها

یافته‌‌‌ها حاکی از آن است که بیشترین استفاده از این ابزارهای پیشرفته، نه در کشورهای در حال توسعه، بلکه در دموکراسی‌‌‌های ثروتمند و لیبرال دیده می‌شود. این مانند کشف یک اکوسیستم پنهان زیر یک جنگل شناخته‌شده است. سیاست صنعتی، به جای یک استراتژی صرفا برای اقتصادهای نوظهور، ابزاری است که حتی غول‌‌‌های اقتصادی برای حفظ تسلط خود در بازارهای جهانی به کار می‌‌‌گیرند.

کشورهایی با ظرفیت اجرایی دولتی محدود چگونه می‌‌‌توانند در این بازار رقابت کنند؟ این سوال با یافته دیگری که مانند زلزله‌‌‌ای در تفکر سنتی است، شدت می‌‌‌یابد: سیاست صنعتی اغلب به سمت صنایعی هدایت می‌شود که در تجارت بین‌المللی مزیت نسبی آشکار دارند. به عبارت دیگر، دولت‌‌‌ها تمایل دارند روی «اسب‌‌‌های برنده» شرط‌‌‌بندی کنند، نه اینکه مسابقه‌‌‌های جدیدی راه‌‌‌اندازی کنند.

فراتر از وبر؛ ظرفیت اجرایی دولتی به عنوان یک ارگانیسم زنده

برای درک بهتر نقش ظرفیت اجرایی دولتی، ، باید از نظریه‌‌‌های سنتی ترسیم روابط بین کارمندان دولت، فراتر رفت. این نظریه‌‌‌ها که ریشه در کارهای ماکس وبر دارند، مسائلی مانند ایجاد انگیزه و انتخاب کارمندان مناسب را بررسی می‌کنند؛ اما تصویر کاملی ارائه نمی‌‌‌دهند. در عوض، باید ظرفیت اجرایی دولتی را به عنوان یک ارگانیسم پیچیده و سازگار در نظر گرفت که با محیط خود در تعامل مداوم است. این شامل ارتباط پویا با دولت، شرکت‌ها و سازمان‌های غیردولتی می‌شود. همچنین، تعامل با بخش خصوصی و جامعه مدنی می‌‌‌تواند به دولت که اتخاذ‌کننده سیاست صنعتی است، در شناسایی تهدیدها و فرصت‌‌‌ها و تطبیق سیاست‌‌‌ها کمک کند.

حقایق وبری؛ سه قانون فراموش‌شده ظرفیت دولتی

برای درک اهمیت این ارگانیسم پیچیده، به سه «حقیقت وبری» (Weberian truths) اشاره می‌شود که مانند سه قانون نیوتن برای دیوان‌‌‌سالاری عمل می‌کنند. نظریه اینرسی دیوان‌‌‌سالاری، می‌‌‌گوید کیفیت ظرفیت اجرایی دولتی در سراسر جهان در یک‌قرن گذشته تقریبا ثابت مانده است. این نشان می‌دهد که تغییر در این سیستم‌ها، زمان‌بر و چالش‌‌‌برانگیز است. از سوی دیگر نظریه توسعه بسلی (2009)، بیان می‌کند همبستگی قوی بین کیفیت ظرفیت اجرایی دولتی و تولید ناخالص داخلی سرانه (شاخصی از توسعه) وجود دارد. به عبارت دیگر، کشورهای با دیوان‌‌‌سالاری و ظرفیت اجرایی کارآمدتر، جاذبه بیشتری برای سرمایه و استعداد دارند و در پایان، بر مبنای اصل کنش و واکنش، بهبود در ظرفیت اجرایی دولتی با رشد اقتصادی همبسته است. در نتیجه بهبود ظرفیت اجرایی دولتی می‌‌‌تواند موتور رشد اقتصادی را به حرکت درآورد.

راه پیش‌رو؛ بازآفرینی دیوان‌‌‌سالاری برای عصر فرانوین

بررسی داده‌‌‌ها نشان می‌دهد کشورهای در حال توسعه از نظر ظرفیت اجرایی دولتی در جایگاه خوبی قرار ندارند و باید بر روی بهبود این بخش سرمایه‌گذاری کنند که این امر شامل آموزش کارکنان (نه فقط در مهارت‌‌‌های فنی، بلکه در تفکر سیستمی و خلاقیت)، بهبود سیستم‌های اطلاعاتی (برای استفاده از هوش مصنوعی در تحلیل سیاست‌‌‌ها) و ایجاد مکانیزم‌‌‌های بازخورد (نه لزوما از بالا به پایین، بلکه از پایین به بالا و افقی) است. همچنین حائز توجه است که بدون این سرمایه‌گذاری‌‌‌ها، استفاده از ابزارهای نانوتکنولوژی سیاست صنعتی مدرن دشوار خواهد بود.بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد باید به فکر راه‌‌‌هایی برای سرعت بخشیدن به یادگیری و گسترش ظرفیت اجرایی دولتی بود که می‌‌‌تواند شامل ایجاد «پژوهشگاه‌های سیاستگذاری» باشد که در آن ایده‌‌‌های جدید در محیط‌‌‌های کنترل‌شده آزمایش می‌‌‌شوند. این می‌تواند شامل استفاده از داده‌‌‌های بزرگ و هوش مصنوعی برای شبیه‌‌‌سازی نتایج سیاست‌‌‌ها و حتی استفاده از اصول «طراحی تکاملی» برای ایجاد ساختارهای ظرفیت اجرایی باشد. از دیگر سو، کشورها باید از تمرکز صرف بر «اسب‌‌‌های برنده» فعلی فراتر روند. سیاست صنعتی باید به دنبال ایجاد مزیت‌‌‌های جدید باشد، نه فقط حفظ مزیت‌‌‌های موجود. این ممکن است ریسک بیشتری داشته باشد، اما برای رشد بلندمدت ضروری است.

ظرفیت اجرایی دولتی در عصر انقلاب صنعتی چهارم

در آستانه انقلاب صنعتی چهارم، نقش ظرفیت اجرایی دولتی حیاتی‌‌‌تر می‌شود. هوش مصنوعی، اینترنت اشیا و زیست‌‌‌فناوری نه‌تنها صنایع را متحول می‌کنند، بلکه ماهیت کار و جامعه را نیز تغییر می‌دهند. دولت نه‌تنها باید این تحولات را پیش‌بینی کند، بلکه باید آنها را هدایت کند. برای مثال، در زمینه هوش مصنوعی، دولت می‌‌‌تواند با سرمایه‌گذاری در تحقیقات پایه‌‌‌ای، ایجاد مراکز تحقیقاتی عمومی-خصوصی و تنظیم مقررات برای تضمین توسعه اخلاقی و مسوولانه، نقش رهبری را ایفا کند. اما شاید مهم‌ترین نقش ظرفیت اجرایی دولتی در این عصر، مدیریت تاثیرات اجتماعی باشد. اتوماسیون گسترده می‌‌‌تواند به بیکاری وسیع منجر شود. اینجاست که دولت باید از یک مجری صرف به یک طراح اجتماعی تبدیل شود. برنامه‌‌‌های آموزش مجدد گسترده، طرح‌‌‌های درآمد پایه همگانی و سیاست‌‌‌هایی برای توزیع عادلانه‌‌‌تر ثروت ناشی از این تحولات، همگی نیازمند ظرفیت اجرایی دولتی چابک، خلاق و متعهد هستند.

دیوان‌‌‌سالاری، دموکراسی و مشروعیت

در این تحولات، یک چالش اساسی باقی می‌‌‌ماند؛ حفظ مشروعیت دموکراتیک. با افزایش قدرت و نفوذ دیوان‌‌‌سالاری، خطر «حکومت کارشناسان» که در آن تصمیمات کلیدی توسط مقامات غیرمنتخب گرفته می‌شود، افزایش می‌‌‌یابد. این تنش بین کارآیی و مشروعیت، یکی از چالش‌‌‌های اساسی حکمرانی مدرن است. برای حل این چالش، دیوان‌‌‌سالاری‌‌‌ها باید «شفافیت رادیکال» را اتخاذ کنند. این به معنای نه‌تنها انتشار تصمیمات، بلکه فرآیندها و داده‌‌‌هایی است که به آن تصمیمات منجر شده‌‌‌اند. ابزارهای جدید مانند بلاک‌چین می‌‌‌توانند برای ثبت تمام تعاملات و تصمیمات به شکلی غیرقابل تغییر استفاده شوند. علاوه بر این، دیوان‌‌‌سالاری‌‌‌ها باید مکانیزم‌‌‌های مشارکت شهروندی را گسترش دهند. «بودجه‌‌‌ریزی مشارکتی» که در شهرهایی مانند پورتو الگره برزیل آزمایش شده، می‌‌‌تواند به سطح ملی و حتی فراملی گسترش یابد. «شوراهای شهروندی» که از افراد عادی برای ارزیابی سیاست‌‌‌های پیچیده استفاده می‌کنند، می‌‌‌توانند به دیوان‌‌‌سالاری‌‌‌ها کمک کنند تا تصمیمات خود را با ارزش‌‌‌های عمومی هماهنگ کنند.در پایان، باید تاکید کرد که دیوان‌‌‌سالاری کارآمد شرط لازم برای توسعه اقتصادی است، اما کافی نیست. سیاست‌‌‌های درست، حکمرانی خوب و محیط بین‌المللی مساعد نیز ضروری هستند. با این حال، در دنیایی که به‌طور فزاینده‌‌‌ای پیچیده و به هم متصل است، نقش دیوان‌‌‌سالاری در شکل‌‌‌دهی به آینده اقتصادی کشورها بیش از هر زمان دیگری اهمیت دارد.درک این نقش و سرمایه‌گذاری در بهبود آن، کلید موفقیت در قرن ۲۱ خواهد بود.

از سیاست صنعتی هدفمند برای ایجاد مزیت‌‌‌های جدید تا ایجاد دیوان‌‌‌سالاری‌‌‌های شبکه‌‌‌ای برای مقابله با چالش‌‌‌های فراملی و استفاده از هوش مصنوعی برای تصمیم‌گیری بهتر تا ایجاد مکانیزم‌‌‌های مشارکت شهروندی برای حفظ مشروعیت دموکراتیک، می‌‌‌تواند و باید کاتالیزور تحول باشد.در عصری که با تغییرات سریع فناورانه، اجتماعی و محیطی مشخص می‌شود، دیگر نمی‌‌‌توان به دیوان‌‌‌سالاری به عنوان یک سیستم ایستا نگاه کرد؛ بلکه باید آن را به‌عنوان یک ارگانیسم زنده، سازگارشونده و یادگیرنده دید که در تعامل پویا با محیط خود است. این دیوان‌‌‌سالاری جدید، نه‌تنها اجرا‌کننده سیاست‌‌‌ها، بلکه پیش‌بینی کننده، هدایت‌کننده و حتی طراح آینده خواهد بود.در این مسیر، چالش‌‌‌ها بسیارند؛ از غلبه بر اینرسی سازمانی تا حفظ تعادل ظریف بین کارآیی و مشروعیت دموکراتیک. اما پاداش‌‌‌ها -اقتصادهای پویاتر، جوامع عادلانه‌‌‌تر و آینده پایدارتر- ارزش هر تلاشی را دارند. دیوان‌‌‌سالاری، آنگونه که وبر آن را تصور می‌‌‌کرد، نه‌تنها یک ضرورت است، بلکه می‌‌‌تواند به عنوان موتور محرکه پیشرفت عمل کند.در جهانی که با چالش‌‌‌های بزرگ روبه‌روست، از تغییرات اقلیمی تا نابرابری فزاینده، ما به سازمان‌هایی نیاز داریم که بتوانند به‌سرعت سازگار شوند، به طور خلاقانه فکر کنند و با دقت برنامه‌ها را اجرا کنند. دیوان‌‌‌سالاری، با تجدید ساختار و هدفمند شدن، می‌‌‌تواند این نقش را ایفا کند. در این راه، آن را نه به عنوان یک مانع، بلکه به عنوان شریکی ارزشمند در تلاش برای یک آینده بهتر می‌‌‌بینیم.

ایران و ظرفیت اجرایی دولتی

ایران می‌‌‌تواند از تجربه کشورهایی مانند کره‌جنوبی و تایوان درس بگیرد. این کشورها در دهه‌‌‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰، با استفاده از سیاست‌‌‌های صنعتی هدفمند و ظرفیت اجرایی دولتی کارآمد، توانستند از اقتصادهای مبتنی بر منابع طبیعی به قطب‌‌‌های تکنولوژیک تبدیل شوند. ایران، با داشتن نیروی انسانی تحصیل‌‌‌کرده و زیرساخت‌‌‌های نسبتا خوب، می‌‌‌تواند در حوزه‌‌‌هایی مانند نانوتکنولوژی، بیوتکنولوژی و فناوری اطلاعات، مزیت‌‌‌های جدیدی خلق کند.اما چالش اصلی، ظرفیت اجرایی دولت است. طبق «حقایق وبری» که ذکر شد، کیفیت ظرفیت اجرایی دولتی در طول زمان نسبتا ثابت می‌‌‌ماند.

در ایران، تغییرات مکرر در سیاست‌‌‌ها و مدیریت‌‌‌ها، این ثبات را به چالش کشیده است. علاوه بر این، تحریم‌‌‌ها و انزوای نسبی بین‌المللی، فرصت‌‌‌های یادگیری و تبادل تجربه را محدود کرده است. برای غلبه بر این چالش‌‌‌ها، ایران به سرمایه‌گذاری جدی در ظرفیت‌‌‌سازی اجرایی و نظارتی دولتی نیاز دارد. این شامل آموزش مداوم کارکنان، به‌‌‌ویژه در زمینه‌‌‌های نوظهور مانند هوش مصنوعی و تحلیل داده‌‌‌های بزرگ، ایجاد سیستم‌های اطلاعاتی یکپارچه برای تصمیم‌گیری مبتنی بر شواهد و تقویت مکانیزم‌‌‌های بازخورد از جامعه و بخش خصوصی است. نکته مهم دیگر، حفظ مشروعیت دموکراتیک است. در ایران، با توجه به نقش پررنگ دولت در اقتصاد، خطر محدودیت فعالیت فعالان بخش خصوصی وجود دارد.