مروری بر راهبرد ملی پیشرفت صنعتی؛

سیاست صنعتی و چالش‏‌های بزرگ ملی

یک شنبه 1404/03/18 08:54 دسته بندی: اخبار صنعت و معدن کد خبر: 42706

در مورد قانون برنامه هفتم پیشرفت با توجه به تاکید رئیس‌جمهور محترم جناب آقای دکتر پزشکیان بر لزوم اجرای آن و اینکه برنامه دولت خود را همان قانون برنامه هفتم پیشرفت عنوان کردند، وضعیت متفاوت بوده و اجرای برنامه‌های توسعه با روح تازه‌ای همراه شده است.

در میان احکام برنامه هفتم پیشرفت که قاعدتا برنامه کنونی ایران برای دستیابی به توسعه و پیشرفت محسوب می‌شود، یکی از اصلی‌‌ترین احکام، بند «ت» ماده (۴۸) آن مبنی بر تدوین سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور» می‌باشد زیرا از منظر تاریخی به جز کشورهای معدود نفتی و مبتنی بر منابع طبیعی، تاکنون هیچ کشوری نتوانسته است بدون صنعتی شدن، مسیر توسعه را بپیماید و بسیاری از صاحب‌نظران عامل اصلی رشد کشورها در دهه‌‌های اخیر (خصوصا مقطع پس از جنگ جهانی دوم) را اتخاذ استراتژی توسعه صنعتی معرفی کرده‌اند.

استراتژی توسعه صنعتی به مجموعه‌ای از اقدامات سیاست صنعتی اشاره دارد که با هم به روشی هماهنگ برای دستیابی به اهداف مشخص به کار گرفته می‌‌شوند. به بیان دیگر، استراتژی صنعتی، اقداماتی است که توسط دولت برای شکل دادن به ساختار اقتصاد و چگونگی رشد آن انجام می‌شود.

همچنین مطالعات اخیر روند صعودی مداخلات سیاست صنعتی را در بازه زمانی ۲۰۲۲-۲۰۱۰ آشکار ساخته است. مداخلات سیاست صنعتی در این مطالعات، هم شامل ابزارهای طرف عرضه مانند وام‌‌های دولتی، کمک‌‌های بلاعوض، ضمانت‌ها، معافیت‌‌های مالیاتی، سهام عدالت و سایر اشکال کمک‌‌های دولتی و هم شامل ابزارهای طرف تقاضا مانند تدارکات دولتی و استانداردهای محصول می‌شود. جالب اینجاست که کشورهای توسعه‌یافته بیش از کشورهای در حال توسعه از ابزارهای سیاست صنعتی بهره می‌برند (رودریک و همکاران، ۲۰۲۳).

البته همه کشورهایی که به اتخاذ استراتژی توسعه صنعتی روی آورده‌اند موفق نبوده‌اند و در کنار نمونه‌های بسیار موفقی مانند ژاپن، کره و تایوان، برخی کشورها از جمله کشورهای آمریکای لاتین و آفریقا با نتایج متفاوتی روبه‌رو شده‌اند. شاید وجود تجربه این کشورها و از سوی دیگر تلاش‌های ناکام تدوین سند استراتژی توسعه صنعتی در ایران که حداقل پنج تلاش نافرجام داشته است موجب شد تا عده‌ای نسبت به موفقیت تدوین و اجرای حکم مربوطه در قانون برنامه هفتم پیشرفت هم امیدی نداشته باشند اما در این میان نکات امیدوارکننده‌ای نیز وجود دارد که در ذیل به برخی از آنها اشاره می‌شود:

نکته اول درک اهمیت استراتژی توسعه صنعتی و تاکید بر آن از سوی بالاترین تصمیم‌گیران کشور است به گونه‌ای که مقام معظم رهبری در تاریخ ۱۰/۱۱/۱۴۰۰ در دیدار با کارآفرینان و فعالان اقتصادی بیان کردند: «نقشه‌‌ کلان راهبردی صنعت، خیلی چیز مهمی است؛ این را دنبال کنید. ما نیاز داریم به اینکه سندی تهیه بشود؛ در این زمینه باید سند نقشه‌‌ راهبردی صنعتی کشور را تهیه کنید و این را تصویب کنید.»

نکته دوم آن است که تلاش‌های قبلی را می‌توان نوعی تمرین تدوین این استراتژی دانست که کشور انجام داده و هنوز می‌توان از برخی نتایج مطالعاتی آنها بهره برد. به عنوان نمونه مطالعه موسسه آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی (نیاوران) که مبتنی بر خواسته مقام معظم رهبری تلاش داشت، قواعد کلی تدوین سندهای استراتژی توسعه صنعتی را تعیین کرده و البته در سطح دولت‌ها ورود نکند یا مطالعه موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی در سال ۱۳۹۹ که حتی در سه ماه مانده به پایان دولت دوازدهم به تصویب هیات وزیران هم رسید اما در دولت بعد کنار گذاشته شد را می‌توان از داشته‌های کنونی برای تدوین این سند محسوب کرد.

نکته امیدوارکننده سوم آن است که تدوین این سند در ابتدای دولت دکتر پزشکیان صورت می‌گیرد و می‌توان امیدوار بود که حداقل سه یا هفت سال مبنای کار دولت باشد و در نتیجه طلسم عدم‌اجرای اسناد استراتژی توسعه صنعتی کشور را شکسته و بر اینرسی اولیه این حرکت جدید غلبه کند.

نکته مثبت چهارم آن است که حکم قانونی تدوین سند استراتژی توسعه صنعتی قانون برنامه هفتم پیشرفت ارتقا‌یافته‌تر از احکام مشابه در برنامه‌های پیشین بوده و برخی از صنایع اولویت‌دار که به طور مشترک در اسناد قبلی دارای اولویت تشخیص داده شده بود، در متن قانون تصریح کرده و به برخی از ابزارهای حمایتی نیز اشاره مستقیم می‌کند. همچنین در تبصره ۲ حکم مذکور به این مساله اشاره می‌کند که بعد از دو سال باید نقشه راه زنجیره‌‌های اقتصادی مزیت‌‌دار استان‌‌ها تعیین و تصویب شود.

با این چهار نکته امیدوار کننده، تدوین سند در معاونت برنامه‌ریزی، نوآوری و هوشمندسازی وزارت صمت آغاز شد. با توجه به اهمیت تعیین مدل استراتژی توسعه صنعتی در موفقیت آن و وجود رویکردها و مدل‌های مختلف در این زمینه، تیم اصلی تدوین سند در نهایت به این نتیجه رسید تا از مدل «استراتژی توسعه صنعتی ماموریت‌محور» استفاده کند. این مدل در سال ۲۰۲۳ توسط خانم مازوکاتو در موسسه نوآوری و منافع عمومی دانشگاه کالج لندن مطرح شده و در همین مدت کوتاه در دولت‌های بریتانیا، برزیل و اسکاتلند مورد استفاده قرار گرفته است.

استراتژی صنعتی ماموریت‌‌محور رویکردی است که می‌تواند با پل‌‌زدن میان اهداف مشترک و منافع هم‌‌راستای بخش خصوصی و دولت، راه را برای حل‌‌و‌‌فصل مسائل عمومی باز کند. یک استراتژی صنعتی ماموریت‌‌محور که خوب طراحی شده باشد، چالش‌‌ها را می‌تواند به فرصت‌‌هایی برای سرمایه‌گذاری، نوآوری و همکاری بخش‌‌های دولتی و خصوصی تبدیل کند؛ به‌‌طوری که ریسک‌‌ها از طریق همکاری به اشتراک گذاشته شوند.

استراتژی صنعتی ماموریت‌‌محور از چالش‌‌های بزرگ آغاز می‌شود. چالش‌‌های بزرگ مشکلاتی دشوار اما مهم، سیستمی و در سطح جامعه هستند که راه‌حل‌‌های واضحی ندارند. در ادامه، ماموریت‌‌ها، اهداف مشخصی هستند که در صورت تحقق، به مقابله با یک چالش بزرگ کمک می‌کنند. آن گاه به بخش‌‌های اقتصادی می‌‌پردازد که باید در توسعه راه‌‌حل‌‌هایی برای ماموریت‌‌های خاص، عموما با همکاری یکدیگر، مشارکت داشته باشند و در نهایت، پروژه‌‌ها فعالیت‌‌ها یا برنامه‌‌هایی هستند که مشکلات خاصی را حل می‌کنند و با انجام این کار، به دستیابی به ماموریت گسترده‌‌تر کمک می‌کنند.

برتری این مدل آن است که به جای اهداف بلندپروازانه صرفا صنعتی، چالش‌های اصلی کشور را مورد توجه قرار داده و در عمل نوعی بومی‌سازی در درون این مدل وجود دارد. در واقع در این مدل برای حل یا کاهش چالش‌های اساسی کشور، ماموریت‌هایی برای صنعت در نظر گرفته می‌شود و به این ترتیب چالش‌ها به فرصتی برای نوآوری، شکوفایی و نگاه رو به آینده تبدیل می‌شوند.

برای انجام هر ماموریت، صنایع مختلفی ممکن است درگیر شوند و البته مدل در انتها به تعیین پروژه‌هایی برای اجرای ماموریت‌ها می‌پردازد. این مساله که مدل به تعیین پروژه می‌پردازد یکی از ایرادات تلاش‌های قبلی را که فاصله با عملی شدن و عدم‌تعیین دقیق چگونگی اجرای اسناد بود، مرتفع می‌سازد. علاوه بر این، پروژه‌ها بیشتر با مشارکت بخش خصوصی و غیردولتی تدوین می‌شوند و به تعبیر مازوکاتو، دولت بیش از اصلاح بازار به تشکیل بازار و بر عهده گرفتن بخشی از ریسک‌ها می‌پردازد. همچنین در حمایت از پروژه‌ها، حمایت‌ها مشروط و موکول به برطرف کردن یا کاهش چالش‌ها و زمان‌مند است.

رسیدن به پروژه می‌تواند بند «ت» ماده (۴۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت را با حکم بند «الف» همان ماده که در مورد پروژه‌های پیشران است، پیوند بزند. در زمینه چالش‌های اصلی کشور نوعی وفاق و هم‌نظری وجود دارد به طوری که دکتر نیلی در کتاب‌گذار از ابرچالش‌های اقتصادی از آن به ابرچالش یاد کرده و برخی دیگر از صاحب‌نظران با تعابیری مانند بحران‌های اقتصادی به آن پرداخته‌اند و شامل موارد ذیل است: بحران بیکاری، ناترازی نظام بانکی، کسری بودجه، ناترازی صندوق‌های بازنشستگی، ناترازی انرژی، بحران آب و بحران مسائل زیست محیطی و تحریم.

از این میان برخی چالش‌ها دارای دلالت صنعتی نبوده و در نتیجه در مدل استراتژی توسعه صنعتی ماموریت محور به شکل مستقیم جزو ماموریت‌ها قرار نمی‌گیرند. به عنوان نمونه تورم یا ناترازی نظام بانکی بیشتر پدیده‌ای پولی محسوب می‌شوند یا ورشکستگی صندوق‌های ورشکستگی هر چند به دلیل مالکیت برخی صنایع موجب تقسیم تقریبا تمامی سود آنها و عدم‌سرمایه‌گذاری در این صنایع می‌شود اما دلالت صنعتی مستقیمی ندارد. مبتنی بر این چالش‌ها ماموریت‌هایی مانند ایجاد اشتغال صنعتی گسترده، متنوع‌‌سازی سبد صادراتی، حل ناترازی انرژی و... تعریف شده که ما را به صنایع اولویت‌دار می‌رساند که شامل صنایع مصرح در بند «ت» ماده (۴۸) نیز هست.

در حال حاضر، وزارت صمت با مشارکت تشکل‌های بخش غیردولتی و انجمن‌های تخصصی صنایع در حال تدوین سیاست‌های عمودی هر صنعت و در نهایت تعیین پروژه‌هاست. با توجه به اینکه برخی صنایع و نیز برخی ابزارهای حمایتی خارج از وزارت صمت است، وزارت صمت طی نامه‌ای از دستگاه‌های اجرایی مرتبط خواسته تا به معرفی نماینده‌ای در جهت تدوین سند اقدام کنند. جلسات با نمایندگان دستگاه‌های اجرایی مرتبط و نیز اتاق‌های بخش خصوصی و تعاونی می‌تواند کارکردهای هماهنگی و همکاری موردنیاز برای موفقیت تدوین و اجرایی‌سازی سند را بهبود بخشد.

تاکید رئیس‌جمهور محترم بر اجرای برنامه هفتم پیشرفت، اراده سیاسی وزیر محترم صمت بر تدوین و اجرای سند، همراهی و مشارکت بخش خصوصی که در جلسات مشترک با آنها ابراز شده و نیز نظارت موثر مجلس که از ابتدای تدوین سند به برگزاری جلسه نظارتی اقدام کرده، همه و همه نویدبخش آن است که فضا برای تدوین و اجرای این سند استراتژیک که می‌تواند به تغییر وضعیت تولید در کشور، کاهش برخی چالش‌های اصلی و در نهایت توسعه کشور منجر شود، مناسب است.

* معاون برنامه‌ریزی، نوآوری و هوشمند‌سازی وزارت صنعت، معدن و تجارت