تاریخچه ایران و FATF

در پاسخ به نگرانی فزاینده در مورد پول‌شویی، اجلاس G۷  که در سال ۱۹۸۹ در پاریس برگزار شد، گروه ویژه اقدام مالی(FATF)  را تاسیس کرد. FATF در ابتدا شامل کمیسیون اروپا، کشورهای G۷ و هشت‌کشور دیگر بود. این گروه ۳۹عضوی استانداردهای بین‌المللی را ایجاد می‌کند تا تضمین کند که مجریان قانون ملی می‌‌‌توانند وجوه غیرقانونی مرتبط با جرائم جدی مانند جرائم سایبری، تجارت غیرقانونی اسلحه و قاچاق مواد مخدر را به‌طور موثر پیگیری کنند.

چارچوب FATF

ایجاد رهنمودها، تعیین استانداردها و تشویق اجرای موثر اقدامات قانونی، اداری و عملیاتی برای مبارزه با پول‌شویی، تامین مالی تروریسم و سایر تهدیدها علیه یکپارچگی نظام مالی جهانی از جمله اهداف FATF هستند. این کارگروه، پیشرفت کشورها را در اجرای توصیه‌ها نظارت کرده و پذیرش جهانی اجرای توصیه‌های FATF  را ترویج می‌کند. FATF چارچوبی جامع و منسجم از اقداماتی است که کشورها باید برای مبارزه با پول‌شویی و تامین مالی تروریسم و همچنین تامین مالی اشاعه سلاح‌های کشتارجمعی اجرا کنند. رویکرد مبتنی بر ریسک برای اجرای موثر و مدیریت انطباق با جرائم مالی(FCC) مرکزی است. کشورها دارای چارچوب‌های قانونی، اداری، عملیاتی و سیستم‌های مالی متفاوتی هستند. بنابراین، همه کشورها نمی‌توانند اقدامات یکسانی برای مقابله با این تهدیدها انجام دهند. در سال ۲۰۰۰،FATF  اولین فهرست خود را از «کشورها یا سرزمین‌‌‌های غیرهمکار» منتشر کرد. رایج‌‌‌ترین نقض دستور FATF، عدم‌تمایل یا ناتوانی یک حوزه قضایی در ارائه اطلاعات مربوط به تحقیقات در حال انجام مشکوک به پول‌شویی بین‌المللی، مانند جزئیات مشتری یا حساب بانکی، به سایر مقامات خارجی است.

کارگروه ویژه اقدام مالی دارای سه‌نوع فهرست است:

لیست سفید: لیستی از افراد و نهادهایی که ویژگی‌‌‌های آنها باعث می‌شود  AST(ابزار غربالگری خودکار) به آنها ضربه بزند یا به آنها هشدار دهد، اما مطابق با فهرست تحریم‌‌‌ها یافت نشده است. برخی از AST‌ها به کاربران اجازه می‌دهند اطلاعات بیشتری را ضمیمه کنند که این نتیجه را تایید می‌کند که این شخص یا نهاد هدف تحریم نیست و باید به لیست سفید اضافه شود.

لیست سیاه: کشورهایی که به‌عنوان کشورها یا سرزمین‌های غیر‌تعاونی(NCCT)  شناخته می‌شوند، در لیست‌سیاه قرار می‌گیرند. این کشورها مشکوک به تامین مالی تروریسم و پول‌شویی هستند. FATF لیست سیاه را به طور مرتب به‌روز و ورودی‌ها را اضافه و حذف می‌کند.

لیست خاکستری: کشورهایی که بهشتی برای حمایت از بودجه تروریسم و پول‌شویی در نظر گرفته می‌شوند، در لیست خاکستری FATF قرار می‌گیرند که همچنین هشداری برای کشورهایی است که ممکن است وارد لیست سیاه شوند.

گروه ویژه اقدام مالی، FATF، بدون شک مرتبط‌‌‌ترین نهاد تنظیم استاندارد بین‌المللی در زمینه مبارزه با پول‌شویی و تامین مالی تروریسم است. مهم‌ترین هدف این نهاد، تعیین استانداردها و ترویج اجرای موثر اقدامات قانونی، نظارتی و عملیاتی برای مبارزه با پول‌شویی، تامین مالی تروریسم و سایر تهدیدهای مرتبط با یکپارچگی نظام مالی بین‌المللی است. ذکر این نکته حائز اهمیت است که FATF یک سازمان بین‌دولتی و یک «سازمان سیاستگذار» است که برای ایجاد اراده سیاسی لازم به‌منظور انجام اصلاحات قانونی و نظارتی ملی در حوزه پول‌شویی فعالیت می‌کند.

توصیه‌های FATF

سال ۱۹۹۰،  FATF برای اولین بار ۴۰توصیه اولیه خود را در مورد پول‌شویی صادر کرد. در اکتبر ۲۰۰۱، پس از حملات تروریستی ۱۱سپتامبر در ایالات‌متحده، FATF هشت‌توصیه ویژه در مورد تامین مالی تروریسم صادر کرد. بعدا یک توصیه ویژه دیگر اضافه شد. ۴۰توصیه در مورد پول‌شویی و ۹توصیه ویژه در مورد تامین مالی تروریسم با هم استاندارد بین‌المللی را برای اقدامات ضد پول‌شویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم و اقدامات تروریستی تعیین می‌کند. هر دو مجموعه از توصیه‌های FATF  قرار است در سطح ملی از طریق قوانین و سایر اقدامات الزام‌آور قانونی اجرا شوند. FATF  در مقطعی یادداشت‌های تفسیری برای توصیه‌های خود صادر و در نهایت در سال ۲۰۱۲، توصیه‌ها و یادداشت‌های تفسیری خود را در یک سند تدوین کرد.

کارگروه ویژه اقدام مالی همچنین پیشرفت در اجرای توصیه‌های خود را از طریق بررسی همتایان کشورهای عضو نظارت می‌کند. این همان چیزی است که FATF آن را ارزیابی متقابل می‌نامد. FATF عملکرد یک کشور را براساس روش ارزیابی خود سنجش می‌کند که دو عنصر را در بر می‌گیرد. اولین مورد انطباق فنی است که در مورد چارچوب قانونی و نهادی و اختیارات و رویه‌های مراجع ذی‌صلاح است. دوم ارزیابی اثربخشی است که در مورد میزانی است که چارچوب قانونی و نهادی نتایج مورد انتظار را تولید می‌کند.

FATF حوزه‌‌‌هایی را که در فهرست سیاه قرار دارند، به‌‌‌عنوان کمبودهای استراتژیک قابل‌توجهی در رژیم‌‌‌های خود برای مقابله با پول‌شویی، تامین مالی تروریسم و تامین مالی اشاعه توصیف می‌کند. برای همه کشورهایی که در لیست سیاه قرار دارند، FATF از همه اعضا و از همه حوزه‌‌‌های قضایی می‌‌‌خواهد نسبت به آنها دقت لازم را افزایش دهند. همچنین فشار خاصی را بر مشاغل و اقتصاد این کشورها تحمیل می‌کند. در جدی‌‌‌ترین موارد، از کشورها خواسته می‌شود تا اقدامات متقابلی را برای محافظت از سیستم مالی بین‌المللی در برابر خطرات جاری پول‌شویی، تامین مالی تروریسم و تامین مالی اشاعه از این کشورها اعمال کنند. با گذشت سال‌ها، لیست سیاه به میزان قابل‌توجهی کاهش یافته است و در حال حاضر تنها ایران، کره‌شمالی و میانمار در این لیست باقی مانده‌اند.

در مورد مشکل FATF ایران

جمهوری اسلامی ایران از سال ۲۰۰۸ تا ۲۰۱۶ در لیست سیاه FATF قرار داشت. در فوریه ۲۰۲۰ ایران دوباره در لیست سیاه قرار گرفت و تا به امروز در لیست سیاه باقی مانده است. فهرست سیاه FATF رسما «حوزه قضایی پرخطر مشروط به فراخوان اقدام» نامیده می‌شود. کشورهایی که نقایص را در رژیم‌‌‌های مبارزه با پول‌شویی و تامین مالی تروریسم برطرف نمی‌‌‌کنند، به‌عنوان «صلاحیت قضایی پرخطر مشروط به درخواست اقدام» توصیف می‌‌‌شوند.

FATF  به اعضا و موسسات مالی خود توصیه می‌کند که در معاملات خود با کشورهایی که در لیست سیاه قرار دارند، «سنجش مناسب» را اعمال کنند. بررسی دقیق‌تر، معاملات بین‌المللی را برای موسسات مالی پرخطر، پرهزینه و وقت‌گیر می‌کند.

همچنین ممکن است از کشورها خواسته شود که «اقدامات متقابل» را برای محافظت از سیستم مالی بین‌المللی در برابر پول‌شویی، تامین مالی تروریسم و خطرات تامین مالی اشاعه از جمله محدود کردن یا خاتمه روابط تجاری، افزایش نظارت و گزارش‌‌‌دهی، محدودیت‌های روابط بانکی مکاتباتی، افزایش الزامات حسابرسی خارجی و تشویق به استفاده از روش‌های پرداخت جایگزین و ممنوعیت برخی معاملات را اعمال کنند.

در ژوئن ۲۰۱۶، پس از توافق هسته‌‌‌ای سال ۲۰۱۵ با قدرت‌‌‌های جهانی و لغو تحریم‌‌‌های سازمان ملل، FATF از اعضای خود خواست تا اقدامات متقابلی را که در تعاملات خود با ایران به کار برده‌‌‌اند به مدت ۱۲ماه تعلیق کنند. این به معنای قرار گرفتن در لیست به‌اصطلاح خاکستری و تداوم بررسی لازم بود.

اما چرا ایران در لیست خاکستری قرار گرفت؟ ایران به‌‌‌طور موقت از فهرست سیاه حذف شد؛ زیرا متعهد به اجرای یک برنامه اقدام برای رسیدگی به نگرانی‌های FATF در مورد ایجاد رژیم اظهارنامه نقدی و قوانین و آیین‌‌‌نامه‌‌‌های ضد تامین مالی تروریسم و مبارزه با پول‌شویی بود. در فوریه ۲۰۲۰،FATF  اشاره کرد که هنوز موارد تکمیل نشده و چند موردنیاز به رسیدگی کامل وجود دارد و از کشورهای عضو خواست تا یک‌بار دیگر در معاملات مالی خود با جمهوری اسلامی، ایران را دوباره در لیست سیاه قرار دهند و اقدامات متقابل را اعمال کنند.

تاثیر قرار گرفتن در لیست سیاه

بدون الحاق به کنوانسیون‌های مالی بین‌المللی مورد درخواست FATF، ایران نمی‌تواند به بانکداری جهانی، روابط تجاری عادی و سرمایه‌گذاری با شرکت‌های بزرگ جهانی دسترسی کامل داشته باشد. قرار گرفتن در لیست سیاه به این معنی است که ایران نمی‌تواند به وام‌های صندوق بین‌المللی پول(IMF)  و بانک جهانی دسترسی داشته باشد. بنابراین قرار گرفتن در لیست سیاه طی سال‌ها باعث اختلال در تجارت بین‌المللی ایران با اکثر کشورها شده و سرمایه‌گذاری خارجی را دلسرد کرده است. این امر همچنین به اعتبار ایران آسیب رسانده و تاثیر تحریم‌‌‌ها و تحریم‌‌‌های قبلی سازمان ملل و ایالات‌متحده را تقویت کرده است. FATF تنها یک نهاد مشورتی است، اما کشورها، از جمله ایران، باید قوانین خود را براساس توصیه‌های FATF برای اطمینان از انطباق و اجتناب از ارزیابی منفی سلامت سیستم مالی خود توسط گروه ویژه، وضع کنند. به دلیل قرار گرفتن در لیست سیاهFATF ، ارتباط ایران با سوئیفت قطع شده است.

قطع ارتباط با سوئیفت (انجمن جهانی ارتباطات مالی بین بانکی)، هم به تحریم‌های ایالات‌متحده و هم به قرار گرفتن در لیست سیاه FATF مرتبط است. بانک‌ها و سایر موسسات مالی که از سوئیفت استفاده می‌کنند، باید براساس توصیه‌‌‌های FATF از مقررات مبارزه با پول‌شویی و تامین مالی تروریسم کشورهای متبوع خود پیروی کنند. به‌عنوان مثال، بریتانیا قوانین متعددی مانند مقررات پول‌شویی، تامین مالی تروریسم و انتقال وجوه (اطلاعات مربوط به پرداخت‌کننده) را برای اطمینان از انطباق با مقررات FATF دارد. ایران قبل از قرار گرفتن مجدد در لیست سیاه در سال ۲۰۲۰ اقداماتی را برای تکمیل برنامه اقدام خود انجام داد. FATF به دولت ایران ۴۱توصیه ارائه کرده که ۳۷مورد از آنها، از جمله رژیم اظهارنامه نقدی، با تصویب قوانینی پذیرفته شده است؛ ولی اعلام کرد در اجرای واقعی آنها همچنان تردید وجود دارد. در بیانیه‌ای در ژوئن ۲۰۱۸،FATF  اعلام کرد که ایران پیش‌نویس اصلاحاتی را در قوانین مبارزه با پول‌شویی و تامین مالی تروریسم ارائه کرده، اما نتوانسته است برنامه اقدام خود را تکمیل کند. بنابراین، کارگروه جهانی مبارزه با پول‌شویی از اعضای خود خواست تا به موسسات مالی خود توصیه کنند که در روابط تجاری و معاملات با اشخاص حقیقی و حقوقی از ایران دقت خود را افزایش دهند. مجلس ایران چهار لایحه زیر را تصویب کرد، اما دو مورد از آنها یعنی لایحه الحاق به کنوانسیون‌های پالرمو و CTF تا به امروز نهایی نشده است:

۱.اصلاح قانون مبارزه با پول‌شویی؛

۲.اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم؛

۳.الحاق به کنوانسیون بین‌المللی مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی (معروف به کنوانسیون پالرمو)؛

۴.الحاق به کنوانسیون بین‌المللی مبارزه با تامین مالی تروریسم (معروف به CFT).

شورای نگهبان، این دو قانون را رد کرد. اختلاف مجلس و مجمع در سال ۱۳۹۸ برای داوری به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد. مجمع تشخیص مصلحت نظام از آن زمان تاکنون این موضوع را متوقف و آنها را نه تایید و نه رد کرده است.

دکتر پزشکیان برخلاف رقبای خود، در طول مبارزات انتخاباتی خود بارها خواستار پیوستن به کنوانسیون‌های FATF  به‌عنوان اقدامی حیاتی برای جلوگیری از انزوای مالی کشور شد. دولت او می‌گوید که راه‌حل نهایی این موضوع ممکن است نزدیک باشد.

بر این اساس به نظر می‌رسد در حالی که در این دوره امارات متحده عربی و در دوره قبلی بررسی یعنی ژوئن ۲۰۲۳ لبنان از لیست خاکستری این سازمان حذف شده بود، جمهوری اسلامی ایران تلاش خاصی نمی‌کند. FATF در ایران دو مخالف اصلی دارد. گروهی از مخالفان بر این باورند از آنجا که ایران در حال حاضر تحت تحریم‌های بین‌المللی قرار دارد، پیوستن به FATF می‌تواند از دور زدن تحریم‌ها در کشور جلوگیری کند؛ زیرا براساس قوانین این سازمان، مبادلات مالی کشورها باید شفاف باشد. اگر این اتفاق بیفتد، ایران دیگر نمی‌تواند تحریم‌ها را دور بزند.

گروهی دیگر مخالف حمایت مالی از گروه‌های طرفدار ایران هستند. آنها معتقدند اگر نام گروه‌های مقاومت و جبهه حامی ایران در لیست گروه‌های تروریستی آمریکا و کشورهای غربی قرار گیرد، بانک‌های جمهوری اسلامی ایران در صورت عضویت در  FATF نمی‌توانند تراکنش مالی داشته باشند.

اگرچه این نگرانی‌ها مهم و قابل تامل است، اما باید به این نکته نیز توجه کرد که قرار گرفتن نام ایران در لیست سیاه FATF تاثیر بسزایی بر سیاست خارجی و اقتصاد ایران دارد. این امر علاوه بر آسیب رساندن به اعتبار و قدرت نرم ایران در مجامع بین‌المللی، محدودیت‌ها و هزینه‌‌‌های زیادی را بر مبادلات تجاری و مالی کشور تحمیل کرده و شرکای تجاری مهم را از ایران دور نگه می‌دارد؛ زیرا مهم‌ترین محدودیت به دلیل قرار گرفتن در لیست سیاه FATF این است که امکان انتقال پول با بانک‌های خارجی تمامی کشورهای شرقی و غربی وجود ندارد و در صورت معامله با ایران، طرف مقابل درگیر جریمه‌های سنگین خواهد شد، حتی کشورهای دوست و همسایه مانند عراق در مورد تحریم ایران بسیار جدی هستند. کشورهایی مانند روسیه و چین همواره تاکید دارند که ادامه و پیشرفت روابط اقتصادی خود با کشورمان در گرو پیوستن ایران به FATF است. در این راستا، توسعه موفقیت‌آمیز روابط با کشورهای عضو بریکس و شانگهای نیز منوط به خروج از لیست سیاه FATF است.

در شرایط کنونی هیچ‌گونه فعالیتی در تجارت بین‌المللی نمی‌تواند به طور عادی برای تجار ایرانی انجام شود و هزینه مبادلات اقتصادی و مبادلات مالی در ایران چند برابر حد معمول است. در واقع عدم‌همکاری ایران با FETF  بیشتر تراکنش‌های مالی و بانکی کشور را از روال عادی خارج و به حوزه کارگزاری منتقل کرده است. در این شرایط اگرچه کار ایران بدون FATF انجام می‌شود، اما این امر با هزینه‌های دلالی هنگفتی همراه است که بار و هزینه آن بر دوش اقتصاد و مردم کشور است. در نتیجه در شرایط فعلی که مردم ایران تحت فشار شدید اقتصادی هستند، یافتن راه‌های جایگزین برای حل مشکلات پیوستن به FATF ضروری به نظر می‌رسد. به‌عنوان مثال، بیش از ۵۰کشور جهان از جمله برخی کشورهای اسلامی با حق شرط، به عضویت کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم(CFT)  درآمده‌اند. جمهوری اسلامی ایران نیز می‌تواند در مواردی که منافع کشور را تهدید می‌کند، از حق شرط در نظام حقوق بین‌الملل استفاده و اعلام کند که بندهای مورد قبول ایران نمی‌تواند در تضاد با منافع ملی و امنیت اسلامی باشد. هر ماده‌ای (از جمله ماده۶ CFT) که ایران را از رزرو منع کند، دولت جمهوری اسلامی ایران به آن ملحق نخواهد شد.

از طرفی ایالات‌متحده پس از خروج از برجام در سال ۲۰۱۸، تحریم‌های سختگیرانه‌ای را علیه ایران اعمال کرد که بخش‌های کلیدی اقتصادی را هدف قرار داده و حداکثر فشار مالی را اعمال می‌کند. علاوه بر این، اتحادیه اروپا و بریتانیا تحریم‌‌‌های مربوط به ادعای نقض حقوق بشر و اشاعه هسته‌‌‌ای را با اقدامات مداوم حفظ می‌کنند.  ایران نوزدهمین اقتصاد بزرگ جهان را دارد که عمدتا توسط منابع هیدروکربنی آن هدایت می‌شود و بخش خدمات بیشترین سهم را از تولید ناخالص داخلی دارد. اقتصاد به‌رغم غنی بودن از منابع طبیعی، از کسری بودجه مزمن ناشی از یارانه‌‌‌های دولتی و تحریم‌‌‌های بین‌المللی رنج می‌‌‌برد و تلاش‌‌‌های دولت را برای تنوع بخشیدن و توسعه صنایع جدید مانند بیوتکنولوژی و داروسازی برانگیخته است. فضای سرمایه‌گذاری در ایران به طور قابل‌توجهی تحت‌تاثیر تحریم‌های بین‌المللی و بی‌ثباتی اقتصادی است که باعث دلسردی سرمایه‌گذاری خارجی شده است. به‌رغم این چالش‌ها، دولت به‌طور فعال خصوصی‌سازی و اصلاحات را برای جذب سرمایه‌گذاری دنبال کند.

* مشاور ارشد مبارزه با پول‌شویی