صندوق‌های بازنشستگی؛ ادغام یا انحلال

شنبه 1404/03/17 00:53 دسته بندی: اقتصاد کلان کد خبر: 42451

موضوع به آنجا برمی‌‌‌گردد که تعدادی از صندوق‌های بازنشستگی کشور، به دلایلی- ازجمله مهم‌ترین آنها، مداخلات غیرعلمی و سیاسی دولت به مفهوم گسترده‌‌‌اش- برای تامین مخارج خود (شامل مستمری‌‌‌های پرداختی) به منابع بودجه‌‌‌ای دولت متکی شده‌‌‌اند و این اتکا هرساله با رشد فزاینده‌‌‌ای درحال‌‌‌افزایش است. این وابستگی به حدی رسیده است که در برخی از صندوق‌ها بیش از ۹۰‌درصد مخارج از محل بودجه تامین می‌شود و در حال‌‌‌حاضر بیش از ۱۶‌درصد بودجه عمومی دولت صرف پرداخت کمک به این صندوق‌ها می‌شود.

در این شرایط، صندوق‌های یادشده عملا کارکرد خود را به‌‌‌عنوان «صندوق بیمه‌‌‌ای» به مفهوم علمی و موردانتظارش از دست داده‌‌‌اند؛ چه آنکه صندوق‌‌‌ بیمه‌‌‌ای باید بتواند مستقل از بودجه، با اتکا به منابع خود، مخارج خود را تامین کند. در این شرایط دور از انتظار نیست که صندوق‌های مورداشاره بسته شوند و در قالب بودجه دولت و جزو تعهدات دولت تعریف شوند. با وجود این، نکاتی در باب بند مزبور برای تامل برجسته است:

۱.انحلال یا ادغام صندوق‌ها؟ در بسیاری از مجامع و به نقل از برخی مسوولان، موضوع مزبور به ادغام صندوق‌ها تعبیر شده که از نظر نگارنده اطلاق صحیحی نیست؛ چراکه قرار نیست این صندوق‌ها با صندوق دیگری ادغام شوند، بلکه قرار است این صندوق‌ها برای بیمه‌‌‌شدگان جدید بسته شوند و تعهدات کنونی‌‌‌شان به دولت و نه یک صندوق با کارکرد مشابه، منتقل شود. درواقع، به‌‌‌نوعی انحلال این صندوق‌ها و انتقال تعهداتشان به دولت در دستور کار است. موضوع ادغام صندوق‌های بازنشستگی بحثی بسیار فنی و پیچیده است که نیازمند بررسی‌‌‌های کارشناسی عمیق در باب تعهدات و دارایی‌‌‌های صندوق‌هاست تا از بدترشدن وضعیت صندوق پذیرنده اجتناب شود.

۲.پیوست محاسباتی و بیمه‌‌‌ای لایحه: با توجه به صراحت بند آخر سیاست‌‌‌های کلی تامین‌اجتماعی در ارتباط با تدوین پیوست تامین‌اجتماعی برای لوایح و طرح‌‌‌های مرتبط، این ابهام وجود دارد که آیا برای چنین بندِ تمام‌‌‌وکمال بیمه‌‌‌ای، محاسبات اکچوئریال (بیمه‌‌‌ای) انجام شده است؟ گرچه موضوع بند مورد نظر انتقال تعهدات و اموال به دولت است، اما باید مشخص باشد چه حجم از تعهدات اکچوئریال با چه میزان دارایی تواتر شده است. این محاسبات باعث می‌شود تا انتقال تعهدات به‌‌‌صورت اصولی و علمی و نه مبتنی بر ادعا و حدس‌‌‌وگمان، انجام شود.

۳.عدم‌‌‌موضوعیت مالکیت اموال توسط صندوق‌های بازنشستگی موردنظر: صندوق‌های بازنشستگیِ متکی بر بودجه مدت‌‌‌هاست که با کسری‌‌‌های بزرگ مالی مواجه شده‌‌‌اند. صرف‌‌‌نظر از اینکه چرا این وضعیت رخ داده و با چشم‌‌‌پوشی از اینکه دولت خود یکی از مسببان وضعیت کنونی بوده است، مدیریت حجم زیاد اموال و دارایی‌‌‌ها توسط چنین صندوق‌هایی از نظر فنی و اقتصادی فاقد وجاهت و موضوعیت است؛ اصولا صندوق‌های بازنشستگی در اوان جوانی که با فزونی درآمدهای حق‌‌‌بیمه نسبت به مخارج مواجه هستند، اقدام به سرمایه‌گذاری می‌کنند تا بتوانند از محل عواید آن در دوران پیری که با کسری‎‌‌‌‌‌‌های فزاینده مواجه می‌‌‌شوند، تعهدات خود را تامین کنند. اگر قرار باشد سهم درآمدهای حاصل از سرمایه‌گذاری در بهترین حالت، کمتر از ۱۰‌درصد مخارج صندوق‌ها باشد و عملا صندوق‌ها مبتنی بر منابع بودجه‌‌‌ای اداره شوند، مالکیت شرکت‌های عریض و طویلی که شائبه حیاط‌خلوت را برای آنها ایجاد می‌کنند اساسا چه توجیه علمی دارد؟ قاعدتا اگر تضمین ضمنی دولت برای تامین تعهدات صندوق‌ها وجود نداشت، صندوق‌ها در شرایط نیاز به نقدینگی ناچار به فروش دارایی‌‌‌ها و اموال می‌‌‌شدند. حال که صندوق‌های بازنشستگی کشور، به دلیل ماهیت تعهداتشان که به‌‌‌نوعی اجتماعی است، از پشتوانه دولت برخوردارند و تامین مخارج عملا از طریق دولت انجام می‌شود، انتقال دارایی‌‌‌ها و اموال به دولت در قبال تامین تعهدات توسط دولت منطقی به نظر می‌‌‌رسد.

۴.نقش شرکای اجتماعی در تصمیم‌گیری‌‌‌های مربوط به صندوق‌ها: فارغ از اینکه مستمری‌‌‌بگیران صندوق‌های موردنظر طرف برنده این اصلاح هستند، چراکه بدون پرداختن هزینه‌‌‌های مربوط به اصلاحات پارامتریک (به‌‌‌عنوان مثال کاهش مزایا یا افزایش حق‌‌‌بیمه و مانند آن) می‌‌‌توانند از استمرار مستمری‌‌‌های سخاوتمندانه اطمینان داشته باشند، بیمه‌‌‌شدگان به‌‌‌عنوان رکنی از سیستم‌های بیمه‌‌‌ای در کجای فرآیند این تصمیم‌گیری‌‌‌ها قرار دارند؟ در شرایطی که صندوق‌ها دارای مازاد منابع بودند، این دولت بود که بر این نهادها، که قرار بود عمومی غیردولتی باشند، به‌‌‌واسطه برخورداری از ذخایر گسترده، سایه انداخت و با دخالت‌‌‌هایی، چه از نوع برداشت منابع یا تحمیل تصمیمات هزینه‌‌‌زا، بر آتش ناپایداری مالی‌‌‌شان دمید. این در حالی است که بیمه‌‌‌شدگان یک صندوق صاحبان اموال و دارایی‌‌‌های آن هستند و بنابراین «حق» دارند در تصمیمات مربوط به اموال خود سهیم باشند. بدیهی است که ضعف تشکل‌ها خود عاملی برای تسلط بی‌‌‌چون و چرای دولت بر صندوق‌ها و منابع حق‌‌‌بیمه‌‌‌ای شده است.

۵.پرداخت از جیب مالیات‌‌‌پردازان: انتقال تعهدات صندوق‌های یادشده به دولت به معنای پرداخت مستمری‌‌‌های سخاوتمندانه از جیب مالیات‌‌‌پردازانی است که بعضا ممکن است عضو هیچ صندوقی نباشند. البته این شرایط، پیش‌‌‌ازاین هم، با وجود کمک دولت به صندوق‌ها وجود داشته است و حسن این بند قانونی آن است که ضمن به رسمیت شناختن این موضوع، دارایی‌‌‌ها و اموال این صندوق‌ها را در قبال تامین تعهدات از آنِ دولت می‌کند تا متعاقبا با بدهی به سازمان تامین اجتماعی تادیه کند.

اما باید توجه داشت بخشی از مستمری‌‌‌ها به‌‌‌صورت من‌غیر‌حق، ازجمله از طریق طلاق بعد از ازدواج صوری (بخوانید کاسب‌‌‌کارانه) به دختران بازمانده مزایابگیران، پرداخت می‌شود. حال که قرار است دولت تمامی تعهدات این صندوق‌ها را از محل بودجه عمومی پرداخت کند، انتظار می‌رود چنین پرداخت‌‌‌های ناصوابی از جیب مالیات‌‌‌پردازان متوقف شود. باید توجه داشت که هم‌‌‌اکنون بخش عمده بودجه رفاهی دولت به مخارج مستمری صندوق‌های موردنظر اختصاص می‌‌‌یابد و بنابراین، دست دولت به‌‌‌منظور ارائه خدمات حمایتی برای گروه‌‌‌‎های دیگر که ممکن است به‌‌‌مراتب نیازمندتر باشند، بسته است. با این وصف، گشاده‌‌‌دستی‌‌‌های این‌‌‌چنینی برای یک گروه خاص، آن‌‌‌هم از جیب مالیات‌‌‌پردازان، ممکن است اصول عدالت را خدشه‌‌‌دار کند.

با وجود نکات گفته‌‌‌شده و به‌‌‌رغم نبود محاسبات بیمه‌‌‌ای منتشرشده در این خصوص، به نظر می‌رسد این بند قانونی ضمن تسهیل پرداخت بدهی‌‌‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی و بهبود پایداری مالی آن در کوتاه‌‌‌مدت، وضعیت پیچیده کنونی در باب دارایی‌‌‌های صندوق‌ها را قابل‌‌‌کنترل‌‌‌تر کند. با این حال، چند ملاحظه وجود دارد که امید است در اجرا مورد توجه قرار گیرند:

۱.توجه به وضعیت سود شرکت‌ها: تجربه سالیان گذشته از انتقال دارایی‌‌‌ها به صندوق‌های بازنشستگی بابت تسویه بدهی‌‌‌ها نشان می‌دهد که عملا بسیاری از شرکت‌های واگذارشده زیان‌‌‌ده بوده‌‌‌اند. صندوق‌های بازنشستگی، از آنجا که به‌‌‌رغم جدابودن از بدنه دولت، یک ویترین برای عملکرد دولت محسوب می‌‌‌شوند و انتظارات مردم از آنها مانند انتظاراتشان از دولت است و با توجه به پیامدهای اجتماعی ناشی از انحلال یا تغییرات جدی در شرکت‌های واگذارشده، قدرت مانور چندانی برای تصمیم‌گیری در خصوص این شرکت‌ها ندارند. از این‌رو، در انتقال دارایی‌‌‌ها به سازمان تامین‌اجتماعی باید توجه داشت که وضعیت سوددهی شرکت‌ها مناسب باشد تا پیامدهای زیان‌‌‌ده بودن شرکت‌ها گریبان‌‌‌گیر این سازمان و بیمه‌‌‌پردازان آن نشود.

۲.قیمت‌گذاری اصولی اموال و دارایی‌‌‌ها: در تجارب قبلی مشابه، در بسیاری از موارد، اموال انتقالی با قیمت‌های متورم (بیشتر از ارزش واقعی) به صندوق‌ها منتقل شده‌‌‌اند. با توجه به اینکه مقرر است دولت در قبال بدهی خود به سازمان تامین‌اجتماعی این اموال و دارایی‌‌‌ها را منتقل کند که مابه‌‌‌ازای تعهدی دارند، باید توجه شود که قیمت‌‌‌ اموال و دارایی‌‌‌ها اصولی و منطقی تعیین شود؛ زیرا تعهدات ایجادشده در قبال آنچه دولت را به این سازمان بدهکار کرده واقعی است و بار مالی آن در کوتاه‌‌‌مدت و بلندمدت وجود خواهد داشت.

۳.نحوه محاسبه سود بدهی‌‌‌ها: یک نگرانی این است که دولت بدهی خود به سازمان تامین‌اجتماعی را با نرخ سود ساده حساب کند. این در حالی است که سازمان یادشده به دلیل عدم‌پرداخت تعهدات جاری دولت، هر ساله با کسری نقدینگی مواجه بوده که مجبور بوده آن را از طریق وام بانکی با سود بالا یا فروش دارایی‌‌‌ها تامین کند. با توجه به نوع تعهدات سازمان و با در نظر داشتن این نکته که در صورت پرداخت‌‌‌ به‌‌‌موقع تعهدات توسط دولت، منابع مازاد قابل سرمایه‌گذاری بود که می‌‌‌توانست مشمول انباشت سود شود، انتظار می‌رود نرخ سود مرکب مبنای محاسبات بدهی دولت به این سازمان قرار گیرد.

۴.اجتناب از بنگاه‌‌‌داری سازمان تامین‌اجتماعی: با توجه به تاکید اسناد بالادستی بر پرهیز صندوق‌های بازنشستگی از بنگاه‌‌‌داری، باید استانداردهای سرمایه‌گذاری صندوق‌ها مشخص شود تا سازمان تامین‌اجتماعی پس از انتقال شرکت‌های صندوق‌های دیگر، بیشتر در دام بنگاه‌‌‌داری که تخصصی در آن ندارد و قرار هم نیست داشته باشد، نیفتد.

۵.رفع مشکلات حکمرانی شستا: پیش‌تر در این‌باره چند بار نوشته‌‌‌ام که شرکت سرمایه‌گذاری تامین‌اجتماعی موسوم به شستا از نظر حکمرانی با مشکلات مهمی مواجه است. اگر مدیریت شرکت‌های انتقالی به شستا، با همین وضعیت حکمرانی منتقل شود، نمی‌‌‌توان از این شرکت انتظار پاسخ‌گویی و مسوولیت‌‌‌پذیری نسبت به تعهدات سازمان را که انتقال اموال بابت آنها انجام شده است داشت؛ چه آنکه عملکرد شستا و شبهات مربوط به آن نشان می‌دهد یک خط مشخص و سرراست تعاملی بین این شرکت و سازمان تامین‌اجتماعی وجود ندارد.

در یک جمع‌‌‌بندی، انتقال اموال و دارایی‌‌‌های صندوق‌های متکی به بودجه دولت به سازمان تامین‌اجتماعی، در صورتی که در یک مسیر کارشناسی و علمی انجام شود، می‌‌‌تواند به بهبود عملکرد نظام بازنشستگی کشور بینجامد. در این راستا و برای حصول پیامدهای موردانتظارِ «روی کاغذ» توصیه می‌شود ملاحظات کارشناسی پیش‌‌‌گفته در اجرا مدنظر قرار گیرند.

* عضو هیات‌‌‌علمی پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی