‏‏‌ابهام در مالکیت اندوخته‏‏‌ها

در آینده که نسل فعلی حق‌بیمه‌‌‌پرداز بازنشسته می‌‌‌شود، مجددا از مشارکت و حق بیمه نسل‌‌‌های بعدی به آنها پرداخت می‌شود. پس سیستم «DB-PAYG» اندوخته جمع‌‌‌آوری نمی‌‌‌کند و بر مبنای مشارکت نسل‌‌‌های بعدی و به پشتوانه آنها فعالیت می‌کند. این سیستم‌‌‌ بازنشستگی سنتی در دوره بعد از جنگ‌جهانی دوم، عملکرد بسیار خوبی داشت و توانست به وظیفه‌‌‌ای که برعهده آن بود، یعنی تامین درآمد برای دوران سالمندی و پوشش ریسک کاهش درآمد دوران سالمندی عمل کند؛ دلیل اصلی این موفقیت هم نرخ زاد و ولد بالای جمعیت بود.

صندوق‌های سنتی پس از جنگ‌جهانی دوم تا سال‌های ۱۹۹۰ موفق بودند، اما از آن به بعد، به دلیل از بین رفتن مزیت اصلی و کاهش نرخ زاد و ولد و در نتیجه کم‌شدن جمعیت شاغلان حق بیمه‌‌‌پرداز، مشکلاتشان ظاهر شد. افراد شاغل می‌‌‌دانستند در آینده که بازنشسته شوند، نسل بعدی کوچک‌تر است و حق بیمه‌‌‌هایشان نمی‌‌‌تواند به‌‌‌قدر کافی حقوق بازنشستگی آنها را پوشش دهد. به همین دلیل نسل‌‌‌های بعدی کوچک‌‌‌تر با نااطمینانی از اینکه آیا نسل‌‌‌های بعدی می‌‌‌توانند درآمد بازنشستگی آنان را تامین کنند، مواجه شدند. به‌تدریج این نااطمینانی رنگ واقعیت گرفت و این صندوق‌ها با کسری‌‌‌های بزرگ روبه‌رو شدند. به این ترتیب، بحث اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی و تغییر سیستم صندوق‌های بازنشستگی مطرح شد. بنابراین می‌‌‌توان گفت صندوق‌های بازنشستگی سنتی در یک دوره در انجام وظیفه خود موفق عمل کردند، اما در حال حاضر شرایط لازم برای کارآیی خود را از دست داده‌‌‌اند و این مساله، هم برای ایران و هم برای تمام دنیا صادق است.

عوامل کاهش منبع صندوق‌های بازنشستگی : امروزه در ایران نیز منابع ورودی صندوق‌ها کاهش یافته است؛ زیرا همان‌طور که گفته شد، صندوق‌های سنتی به پشتوانه مشارکت نسل‌‌‌های بعدی و کسورات حق بیمه‌‌‌ کار می‌کنند و این منبع در وهله اول به تعداد شاغلان وابسته است. آیا جمعیت جوان در سن کار به تعداد کافی وجود دارد؟ اگر جمعیت جوان در سن کار زیاد شود، می‌‌‌توان امیدوار بود که منابع ورودی به صندوق هم افزایش یابد، اما اگر جمعیت جوان در سن کار کمتر شود، می‌‌‌توان انتظار داشت که قاعدتا منابع ورودی هم کم شود.

نکته بعدی جدا از بحث جمعیت جوان در سن کار، بحث اشتغال است. از جمعیت جوان در سن کار تنها افرادی می‌‌‌توانند حق بیمه بپردازند که شاغل باشند، رابطه شغلی سنتی یا یک کارفرما داشته باشند و مزد و حقوق‌بگیر باشند تا تحت پوشش صندوق بازنشستگی قرار بگیرند. پس نرخ اشتغال هم فاکتور مهمی است. اینکه نرخ مشارکت افراد در اقتصاد (از جمعیت جوان در سن کار چه نسبتی در بازار کار حاضرند) و نرخ بیکاری (از جمعیت حاضر در بازار کار چه نسبتی بدون شغل هستند) چقدر است نیز اهمیت دارد. از اینها گذشته، باز هم موفقیت صندوق‌های سنتی به این بستگی دارد که چند‌ درصد از شاغلان، شاغلان رسمی هستند و این مشاغل رسمی چقدر دستمزد دریافت می‌کنند.

قاعدتا همه این عوامل باعث می‌شود مشارکت یا منابع ورودی صندوق‌ها تعیین شود. حال چه عواملی باعث می‌شود این منابع ورودی کم شود؟ به همین ترتیب می‌‌‌توان گفت که اول از همه کاهش جمعیت جوان در سن کار در آینده در نتیجه کاهش نرخ زاد و ولد و دوم پایین آمدن نرخ مشارکت اقتصادی می‌‌‌توانند موجب کاهش منابع شوند. بخش زیادی از زنان در ایران خانه‌‌‌دار هستند و بخش بزرگی از جوان‌‌‌ها نیز به دلیل تحصیل دیرتر وارد بازار کار می‌‌‌شوند یا در یک پدیده نوظهور متکی به درآمدهایی هستند که ناشی از شغل نیست و به این ترتیب نرخ مشارکت اقتصادی پایین می‌‌‌آید.

عامل سوم تعیین‌کننده نرخ بیکاری و نسبت اشتغال رسمی است. در ایران سال‌هاست که جمعیت شاغل طبق آمارهای مرکز آمار ایران حدود ۲۳ تا ۲۴میلیون نفر است که از این میان بخش بزرگی نیز مشاغل غیررسمی، پاره‌وقت و تحت پلتفرم است. در واقع احتمالا نیمی از این افراد حتی تحت پوشش صندوق‌های بازنشستگی و صندوق‌های بیمه‌‌‌ای قرار نمی‌‌‌گیرند و دستمزد خیلی از آنها نیز پایین یا ساعت کاری آنان کم است و به همین دلیل جزو مشاغل غیررسمی محسوب می‌‌‌شوند. شاید جمعیت شاغل رسمی را بتوان حدود ۱۵ یا ۱۶میلیون نفری دانست که تحت عنوان بیمه‌‌‌شده اصلی تحت پوشش صندوق‌های بازنشستگی قرار دارند. نکته مهم این است ‌‌‌که سال‌هاست این تعداد مشاغل تغییر چندانی نکرده است. 

بنابراین رکود اقتصادی، رشد پایین و توان کم اقتصاد در ایجاد شغل نیز سبب می‌شود که منابع ورودی به صندوق‌ها محدود باشد؛ چراکه جمعیت جوان در سن کار نمی‌‌‌توانند شغلی رسمی داشته باشند و از حاصل کارشان حق بیمه بپردازند. در این زمینه شاید حتی باید به تاثیر تحریم‌‌‌ها اشاره کرد که در کنار رکود اقتصادی به بزرگ شدن اقتصاد غیررسمی در کشور منجر شده و به این ترتیب منابع ورودی صندوق‌های بازنشستگی را کاهش داده است. اگر اقتصادی نداشته باشیم که بتواند شغل ایجاد کند یا بتواند بهره‌‌‌وری و دستمزدها را افزایش دهد، طبعا منابع ورودی صندوق‌های بازنشستگی هم کاهش پیدا خواهد کرد.

تفاوت طرح و صندوق: طرح بازنشستگی و صندوق بازنشستگی با هم تفاوت‌‌‌هایی دارند که لازم است از هم تمیز داده شوند. یک شرکت می‌‌‌تواند طرح بازنشستگی ارائه دهد؛ مثلا به کارکنان خود اعلام کند که مبلغی بپردازند تا هنگام بازنشستگی و خروج از شرکت مزایایی به آنها تعلق بگیرد. در این حالت منابع جمع‌‌‌آوری‌شده و مصارف شرکت برای بازنشستگی در ترازنامه‌‌‌ شرکت قید خواهد شد. اما اگر نهادی تشکیل شود که منابع دریافتی و مصارف مستقل از ترازنامه شرکت به‌عنوان یک صندوق مستقل ثبت شود، طرح بازنشستگی به‌صورت یک صندوق ایجاد شده است. در واقع صندوق‌های بازنشستگی ارائه‌دهنده طرح‌‌‌های بازنشستگی هستند که جریان درآمدی از منابع و مصارف بازنشستگی مستقلی دارند.

طرح‌‌‌های بازنشستگی سنتی(DB-PAYG)  به دلایل گفته‌شده، در بسیاری از کشورها با طرح‌‌‌های بازنشستگی با حساب انفرادی(DC-FF)  یا (Defined Contribution- Fully Funded)  جایگزین شدند. این طرح‌‌‌ها مانند یک حساب شخصی است که اندوخته افراد در طول دوران اشتغال در حساب‌‌‌هایی به نام افراد اندوخته و سرمایه‌گذاری می‌‌‌شوند. از آنجا که در این طرح‌‌‌ها پس از بازنشستگی حقوقی متناسب با اندوخته حساب انفرادی به بازنشستگان تعلق می‌گیرد، این طرح‌‌‌ها به‌صورت خودکار پایدار بوده و با کسری مواجه نخواهند شد. اینکه صندوق‌های بازنشستگی با حساب انفرادی ایده بهتری است یا باید صندوق‌های بازنشستگی با حساب جمعی را تاسیس کرد، سوال بحث‌‌‌برانگیزی است.

حساب انفرادی و حساب جمعی: حساب انفرادی یعنی یک حساب پس‌‌‌انداز برای هر شخص که مانند یک حساب بانکی عمل می‌کند. این حساب‌‌‌ها در مقابل طرح‌‌‌های سنتی(DB-PAYG)  قرار می‌‌‌گیرند که مبتنی بر حساب جمعی هستند؛ به این معنی که همه افراد مبلغی را به‌عنوان اندوخته در یک حساب جمعی که مالکیت عمومی دارد ذخیره می‌کنند.

این صندوق به‌صورت عمومی اداره می‌شود تا از همان موجودی حساب جمعی برداشت کرده و به افراد بازنشسته حقوق بازنشستگی بپردازد. داشتن صندوق بازنشستگی با حساب جمعی، مزایایی دارد که حساب‌‌‌های انفرادی ندارند که از مهم‌ترین این مزیت‌‌‌ها می‌‌‌توان به بازتوزیع درآمد و نقش آنها در توزیع ریسک اشاره کرد.

همه ما در دوران اشتغال خود ممکن است با ریسک‌‌‌های مختلفی مواجه شویم؛ ممکن است در یک دوره بیکار شویم، بیمار شویم یا بخشی از دوران اشتغالمان مصادف با جنگ یا تحریم شود و در عوض ممکن است برخی دیگر با این ریسک‌‌‌ها مواجه نشوند. اینها همگی ریسک‌‌‌های اجتماعی هستند و زمانی که حساب شخصی باشد، نمی‌‌‌توان ریسک‌‌‌های اجتماعی را توزیع کرد. اما اگر حساب جمعی باشد، این امکان وجود دارد. بر این اساس، حساب جمعی، مزیتی دارد که حساب شخصی فاقد آن است. همچنین هزینه‌‌‌های اداری صندوق‌های بازنشستگی با حساب جمعی پایین‌تر است و در اصطلاح اقتصادی، صرفه‌‌‌های ناشی از مقیاس دارد. بنابراین، نمی‌‌‌توان خیلی ساده از کنار این مزایا گذشت و داشتن حساب جمعی را نادرست دانست.

البته صندوق‌های بازنشستگی با حساب جمعی معایبی نیز دارند. مهم‌ترین ضعف هم آن است که افراد مختلف حق بیمه خود را به یک حساب جمعی واریز می‌کنند و رابطه مالکیت بین بیمه‌‌‌شده و مبالغ پرداختی‌‌‌اش قطع می‌شود. مبلغی که به حساب جمعی واریز می‌شود دیگر مالکیت مشخصی ندارد و به یک مخزن مشترک تبدیل شده است. وقتی مخزن مشترکی وجود دارد، افرادی که به این مخزن دسترسی دارند انگیزه می‌‌‌یابند که دسترسی خود را افزایش داده و از این مخزن مشترک، بیشتر برداشت کنند.

به این ترتیب بسیار محتمل است تا برداشت‌‌‌ها از این مخزن مشترک با واریزی حق‌‌‌بیمه افراد به آن حساب متناسب نباشد و این اضافه برداشت به‌شکل یک رانت دربیاید. برای مثال افرادی که به بازنشستگی پیش از موعد تمایل دارند یا سعی می‌کنند شغل آنها تحت عنوان مشاغل سخت و زیان‌‌‌آور شناخته شود یا یکسری از بیمه‌‌‌های خاص، همه در واقع به دنبال اضافه‌برداشت از این مخزن مشترک بوده و اعطای این امتیازات به‌شکل رانت‌جویی اتفاق افتاده است.

به این صورت و با بر هم خوردن تناسب پرداختی حق‌‌‌بیمه و دریافتی بازنشستگی، همه گروه‌‌‌ها تلاش خواهند کرد که از این حساب جمعی یا مخزن مشترک، بیشتر از چیزی که پرداخت کرده‌‌‌اند، برداشت کنند.

یکی دیگر از معایب حساب جمعی، مشکل ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی از این نوع است. گفته شد که در این حساب‌‌‌های جمعی لزوما نیازی نیست که رابطه یک به یک بین پول پرداختی و مزایای برداشتی (مستمری‌‌‌های بازنشستگی) برای تک‌تک افراد برقرار باشد؛ اگرچه در مجموع و در سطح کل باید این حساب تراز باشد و به شکل مستقل از بودجه دولت اداره شود. در واقع، توزیع ریسک‌‌‌های اجتماعی و بازتوزیع باید در درون این صندوق‌ها صورت پذیرد. حال اگر این ریسک‌‌‌ها شکل سیستماتیک به خود بگیرند، مثل کاهش زاد و ولد، دیگر این تراز برقرار نخواهد شد و این صندوق‌ها با کسری مواجه خواهند شد.

حال سوال اصلی که مطرح می‌شود این است که در اینجا نقش دولت چیست؟ باید گفت که چون این صندوق‌ها به شکل یک حساب عمومی اداره می‌‌‌شوند، ضامن نهایی دولت است. اما نکته مهم این است که شاید دولت در کوتاه‌‌‌مدت بتواند از بودجه خود، این ناترازی را تامین کند، اما این عمل در بلندمدت غیرمنطقی و همچنین ناعادلانه است. دلیل غیرمنطقی و ناعادلانه بودن این است که بودجه دولت از مالیات تامین می‌شود و کارکردی که مالیات در اقتصاد دارد تامین کالاهای عمومی و ارائه مزایای حمایتی است.

حال آنکه مستمری‌‌‌های بازنشستگی که بعضا مقادیر بسیار بالایی دارند، اصلا کارکرد حمایتی ندارند؛ کارکرد آنها بیمه‌‌‌ای است و از اول هم قرار بوده از منابعی مستقل از بودجه دولت تامین شوند. بنابراین، دولت باید کاری کند که مجددا تراز بین منابع و مصارف این صندوق‌ها برقرار شود. دولت باید نهادهای تنظیم‌‌‌گری داشته باشد که قبل از اینکه صندوق‌ها با کسری مواجه شوند، منابع ورودی و خروجی صندوق را در نظر داشته و سیاست‌‌‌هایی را در جهت برقراری تراز حساب از قبل طراحی کرده باشد.

در حال حاضر اما نحوه مدیریت و تنظیم‌‌‌گری صندوق‌های بازنشستگی با حساب جمعی مشکلات زیادی دارد. ابهام در مالکیت منابع حساب جمعی باعث شده تا نحوه مدیریت منابع آن هم مبهم باشد. اگرچه دولت باید حافظ منافع عمومی باشد، اما مدیریت این صندوق‌ها را عملا به عهده گرفته و همین باعث شده است تا انگیزه‌‌‌های سیاسی در بسیاری اوقات وارد مدیریت صندوق‌های بازنشستگی شود و می‌‌‌توان ادعا کرد که در حال حاضر این صندوق‌ها به جای مدیریت تخصصی به بیماری سیاسی مبتلا شده‌‌‌اند. مدیریت سیاسی به جای مدیریت تخصصی در درجه اول به دلیل ابهام در مالکیت منابع صندوق‌ها ایجاد شد، اما باعث شد روزبه‌روز وابستگی صندوق‌ها به دولت بیشتر شود. تحلیل‌‌‌های اقتصاد سیاسی به ما می‌‌‌گوید که نتیجه این وابستگی تصمیمات نادرست بیشتر ناشی از تسلط نگاه سیاسی به جای نگاه تخصصی است.

به این ترتیب است که صندوق‌های بازنشستگی که برای تامین درآمد دوران سالمندی شکل گرفته‌‌‌اند، احتمالا نخواهند توانست به وظیفه خود عمل کنند؛ چرا که یکسری گروه‌‌‌ها از قِبَل اداره سیاسی این حساب‌‌‌های جمعی و مخزن مشترک منتفع شده و بخش بزرگی از بیمه‌‌‌شدگان متضرر خواهند شد. دولت با هدف اعمال سیاست‌‌‌های حمایتی، امتیازات خاصی برای گروه‌‌‌های خاص قائل شده و این امتیازها سبب تشدید روند کسری صندوق‌ها شده است.

نتیجه این مدیریت سیاسی این شده که صندوق‌های بازنشستگی ایران پیر شده‌‌‌اند، در حالی که جمعیت کشور هنوز جوان است. در واقع اگرچه گفته شد سیستم بازنشستگی کشور ما به صورت سنتی و متکی بر نسل‌‌‌های بعدی است و روند سالمندی جمعیت عملکرد آن را مختل می‌کند، اما ماجرا آنجا بغرنج‌‌‌تر می‌شود که می‌‌‌دانیم صندوق‌های بازنشستگی در ایران در شرایطی ناتراز شده‌‌‌اند که هنوز جمعیت کشور جوان است و نسبت جمعیت جوان در سن کار به جمعیت بالای ۶۰سال در کل کشور، حدود ۵.۵برابر است. پیری زودرس صندوق‌های بازنشستگی ایران به دلیل همان نحوه مدیریت سیاسی صندوق‌هاست. 

به‌منظور حل این مشکل باید به اصل مساله پرداخت. مدیریت سیاسی به جای مدیریت تخصصی در درجه اول به دلیل ابهام در مالکیت منابع صندوق‌ها ایجاد شد. بنابراین، اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی باید اصلاحات ساختاری و سیستمی باشد. در واقع باید سیستمی که برای تامین مالی و پرداخت مزایا وجود دارد، تغییر کند. به نظر می‌رسد می‌‌‌توان ترکیبی از حساب‌‌‌های انفرادی و حساب‌‌‌های جمعی را به‌عنوان ترکیبی بهینه برای صندوق‌های بازنشستگی پیشنهاد داد، به‌‌‌گونه‌‌‌ای که مزیت‌‌‌های هر دو را داشت و معایب آنها را نیز تا حد زیادی کاهش داد.

* عضو هیات علمی دانشگاه خوارزمی